关于实施“万顷良田建设工程”的思考

1. 关于实施“万顷良田建设工程”的思考

0引言
2008年9月，江苏省国土资源厅向各市、县(市、区)政府印发了《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》的通知。经过学习和调研，笔者认为开展这项试点工作意义十分重大。
1问题的提出及其内涵
1.1问题的提出
经过30多年的实践证明，我国在农村实行土地家庭联产承包责任制无疑是正确的。随着我国经济全球化进程的不断加快，目前农村每户3至5亩的承包经营方式已不适应现代农业生产和经营的需要，宝贵的土地和人力资源难以得到合理高效的配置，政府的公共服务难以满足全面实现小康社会的要求。党中央高瞻远瞩，在党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确，允许农村土地承包经营权进行流转。在此大背景下，江苏省国土资源厅夏鸣厅长提出了“万顷良田建设工程”新思路，这一理念为完善农村集体土地使用制度改革、统筹城乡发展搭建了一个很好的平台。
1.2“万顷良田建设工程”的内涵
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居民集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。通过实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营、传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源节约集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。
2建设工程的标准及条件
2.1工程标准
按照《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》的要求，工程区以县(市、区)为单位，建成高标准农田1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模，形成一批集中连片、基础设施配套的高标准农田，工程区范围内不得安排居住用地，为现代农业发展提供良好的平台，有效地改善农民的生活水平和生活质量。
2.2实施条件
(1)地方政府积极组织，具有与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力。
(2)征得工程区内集体经济组织成员同意。
(3)符合土地利用总体规划和城镇规划。
(4)工程区内无土地权属纠纷。
3建设工程实施的有效途径
3.1科学编制工程区实施规划
各地要以全国开展的第二轮土地利用总体规划修编工作为契机，在认真调研和反复论证的基础上，以新修编的土地利用总体规划为指导，科学编制“万顷良田建设工程”土地整理规划和集中居住区规划。在编制此项规划中要正确协调好与其他专项规划的关系。
(1)“万顷良田建设工程”规划要与基本农田保护区规划相一致。即，基本农田保护区应在“万顷良田建设工程”区范围内，通过实施“万顷良田建设工程”后，能使基本农田保护区切实得到巩固，生产水平得到提高，从而确保全国守住18亿耕地红线。
(2)“万顷良田建设工程”规划要与土地开发整理规划相一致。“万顷良田建设工程”规划应包含若干个土地开发整理规划，通过逐一实施土地开发整理项目最终实现“万顷良田建设工程”目标。
(3)“万顷良田建设工程”规划要与城乡建设用地增减挂钩项目规划相衔接。通过实施城乡建设用地增减挂钩项目能起到3大促进作用:一是能充分利用国土资源部关于城乡建设用地增减挂钩政策，促进农民居住区向城镇集中;二是能解决集中居住区的农用地转为建设用地的指标和节约集约用地问题;三是有力推进了“万顷良田建设工程”的实施。
(4)“万顷良田建设工程”规划要与农村的水利、交通、供电、供水、通信、环保、文化、教育、卫生等布局规划相协调，将政府过去对农村公共服务分散、低效、无回报的投入转变为集中、高效、有回报的良性投入和产出机制，真正达到城乡统筹发展的目的。
(5)“万顷良田建设工程”规划期要切实可行。“万顷良田建设工程”规划期不宜太长，这样在本届政府的任期内能强化领导干部的责任意识，确保工程实施的连续性和完整性。
3.2建立组织机构
“万顷良田建设工程”是县级政府组织实施城乡统筹发展战略性的经济社会系统工程，它涉及政府的各个部门和社会的方方面面，而且需要协调解决的矛盾和问题较多，如果没有各级党委、政府强有力的领导和各个部门的密切配合，没有一个有保障能力的组织实施机构，将不可能顺利开展此项工作，更不可能达到预期的目的。
(1)组建领导班子。县(市、区)政府应建立“万顷良田建设工程”领导小组，由县(市、区)长任组长，分管国土、财政的副县(市、区)长任副组长，国土、财政、劳保、监察、审计、规划、建设、农业、交通、水利、供电等相关部门主要负责人为领导小组成员。主要职责是帮助协调解决有关重大事项。项目区涉及的有关乡镇政府也应建立相应的领导小组，负责解决县(市、区)领导小组交办的有关事项。
(2)成立实施机构。相关县(市、区)政府应成立一个实施“万顷良田建设工程”的专门机构，具有独立的法人资格，公司化运作，开设财政专户，实行资金封闭、安全运行。
3.3资金来源
“万顷良田建设工程”需要的资金量较大，笔者认为主要应着眼于整合各级政府对“三农”投入的资金和市场化运作，集中财力办大事。具体整合好以下资金来源:
(1)耕地占用税、新增建设用地有偿使用费中县(市、区)分成的部分。中央和省份应分成的部分，凡经省政府批准开展“万顷良田建设工程”的县(市、区)，全部返还，作为中央和省对该项工作的扶持资金。
(2)耕地开垦费。实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)的耕地开垦费应集中用于万顷良田建设工程。
(3)土地出让金净收益的15%用于农业投入部分，实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)的土地出让金应提高到20%以上，以集中用于“万顷良田建设工程”。
(4)省级以上投资的土地整理项目资金(项目区平均每亩耕地2000元)。江苏省每年在实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)占省级以上投资的土地整理项目中的1～2个(每个项目安排资金2000万元左右)。
(5)江苏省全额返还农业重点开发资金(农用地转为建设用地每亩耕地2000元)给实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)。
(6)水利、交通、农业、文化、卫生、供电、供水、环保等部门对农村相关项目投入的资金，实施“万顷良田建设工程”的县(市、区)应把这些项目投入资金集中用于“万顷良田建设工程”。
(7)集体建设用地使用权流转收益中，集体经济组织应将收入的部分资金集中用于“万顷良田建设工程”。
(8)通过城乡建设用地增减挂钩获得的建设用地指标用于建设安置区后，结余的指标由实施机构负责统一实行有偿转让，取得的有偿使用费全部用于“万顷良田建设工程”。
(9)集中安置区内的经营性用地的出让金全部用于“万顷良田建设工程”。
(10)县(市、区)、乡(镇)财政的配套资金也将用于“万顷良田建设工程”。
3.4拆迁安置区及安置方案的确定
“万顷良田建设工程”涉及农民住宅拆迁安置的，首先要规划好安置区，制定好安置方案。
(1)安置区的选择。以集中安置居住为主，推进小城镇建设。安置区可选址在乡(镇)政府所在地或被撤并的原乡(镇)政府所在地。
(2)拆迁安置方案。拆迁安置一般可分为3种类型让被拆迁农户自主选择:①乡(镇)集中安置区;②县(市、区)政府所在城区安排经济适用房;③货币安置。
(3)农业人口安置方案。在“万顷良田建设工程”项目区内，对自愿放弃土地承包经营权的农户，必须同时落实好其家庭成员的基本生活保障工作，同等享受被征地农民的基本生活保障、就业、医疗等政策;凡住房安置到城市的，应当直接进入城市保障体系，享受城市居民的同等待遇。同时，对这部分农民要及时组织就业培训，切实引导他们就业。对暂时不愿意放弃土地承包经营权的农户，切实引导他们通过出租、入股等方式经营好其土地承包经营权。要建立和完善有序、规范的土地承包经营权市场。只有土地承包经营权运营安全，才能确保农民的生活水平不断提高。
4建设工程实施的原则和需要进一步探讨的几个问题
4.1应遵循的原则
(1)“万顷良田建设工程”要与社会主义新农村建设相结合。
(2)“万顷良田建设工程”要与加快城市化进程相结合。
(3)“万顷良田建设工程”要与农民创业和增收相结合。
(4)“万顷良田建设工程”要与城乡统筹和一体化发展相结合。
(5)“万顷良田建设工程”要与改变小农生产方式相结合。
(6)“万顷良田建设工程”要与土地整理，实现土地利用效益最大化相结合。
(7)“万顷良田建设工程”规模要与综合经济实力相结合。
4.2需要进一步探讨的几个问题
(1)关于“万顷良田建设工程”范围的选择问题。工程区放在远郊还是近郊?笔者认为，不能从近郊开始，因为近郊刚复垦整理的耕地，随着城市规模的扩大不久又要转为建设用地了，违背了“万顷良田建设工程”的本意。推行这项工作，就是要促进城乡统筹和社会主义新农村建设;促进节约集约用地，优化土地利用结构;促进规模化、现代化农业发展;促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚，最终实现保护资源和保障发展的双赢。
(2)关于农村宅基地政策问题。笔者认为，现行的农村宅基地政策不利于城乡统筹发展，也不利于“万顷良田建设工程”实施，彻底改变“一户一宅”粗放用地的政策，让需要建房的农户统一购买经济适用房，并按上述要求落实好社会保障工作，为今后实施“万顷良田建设工程”打好基础。
(3)关于“万顷良田建设工程”的规模和实施问题。笔者认为，对项目区的规模，可根据县(市、区)辖区的大小来决定，在符合总体要求的前提下，从实际出发，确定项目区的大小。对工程区要做到一次规划、分期实施、分期验收、因地制宜、先易后难、严格管理、稳步推进。

2. 关于实施“万顷良田建设工程”的几点思考

0引言
作为南京市浦口区“万顷良田建设工程”试点村之一的永宁镇侯冲村，早在2008年就开始按照“三集中”(工业向开发区集中、建设向新区集中、高校向大学城集中)要求，依托国土资源部门的村庄整理计划，对该村复兴圩地区土地进行集中流转、重新整理，并结合该村农业产业结构调整，因地制宜地发展现代高效农业。经过近两年实践，对如何更好更快地推进“万顷良田建设工程”作了一些思考。
1“万顷良田建设工程”的开展情况
侯冲村“万顷良田建设工程”项目位于该村复兴圩区域，共涉及12个村民小组、215户，总面积7424亩。目前，侯冲村正按照全村产业发展总体规划实施新一轮的产业结构调整、村庄整理、土地流转、小区建设和现代高效农业基地建设等工作。
1.1村庄整理
村庄整理是实施“万顷良田建设工程”中的基础性环节，是关系到土地流转成败的关键因素。2008年下半年，侯冲村对复兴圩地区的高陈庄和西埂两个村民组的村庄进行整体搬迁至侯冲小区。此次村庄整理共涉及120户(含分户)村民，复垦村庄面积150余亩。通过村庄整理，不仅可节省出110亩的建设用地，更重要的是村庄整体搬迁后为这两个组的农用地成功流转提供了有利条件。
1.2土地流转、整理
2009年，侯冲村在顺利推进村庄整理工作的基础上，对复兴圩地区土地进行了集中流转，按照每年400元/亩，每两年递增5%的补偿标准实施，共流转土地面积2000余亩，涉及5个村民组，153户农户。对已流转的土地，村里还委托了南京信息工程大学为其编制土地整理规划，并按照规划的要求实施整理。通过重新整理，新增耕地面积9%。同时，村里还积极引导农户成立了全市第一家农民土地股份联合社，实现了“固定租金+入股分红”的模式，最大限度地保障农民的权益，也使广大农民能够积极主动地参与到土地流转中来。2010年，侯冲村将在完成北埂组村庄拆迁工作基础上，再流转300亩土地，并对其进行重新整理。
1.3安置小区建设
与“万顷良田建设工程”同步实施的侯冲生态小区南延工程，被确定为该村高陈庄和西埂两个村民组的集中居住点，总建筑面积2.1万平方米，共建住房206套，主要以两层连排房屋为主，搭配部分多层，同时周边还配建超市、农贸市场、幼儿园等。“万顷良田建设工程”取得保增长、促发展，农村稳定、农业增效、农民增收的成效，这些都离不开土地要素的支撑。实施“万顷良田建设工程”，正是通过大规模农用地整理和充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，优化土地利用布局，加快建设用地空间整合，实现土地节约集约利用的最大化，为地方经济又好又快发展拓展了空间、提供了保障。
2“万顷良田建设工程”取得的成效
2.1土地合零为整，增添了发展后劲
侯冲村复兴圩区实施的“万顷良田建设工程”，项目区内有相当数量的零散村庄.通过村庄整理，把新增的建设用地增减平衡指标与城镇建设用地相挂钩，为城市反哺农村，工业支持农业提供了有效途径。同时，提高了农业的产出效益。就目前实施完成的情况来看，通过拆迁推进集中居住整理出土地面积150亩;通过土地流转重新整理，归并零散地块，再造土地面积近30亩。实现集中居住后，安置点的建设用地面积只需40亩，直接节省出140亩宅基地。
2.2农民变身居民，推进了城镇化进程
自“万顷良田建设工程”实施以来，侯冲村在上级政府、国土资源部门的指导下，精心编制了“万顷良田建设工程”规划方案，切实把“万顷良田建设工程”当作保民生、促发展的民生工程抓好。
(1)改善了农民居住条件。依据土地和村镇规划，确定了农民向镇区集中的方案。要求以建成的侯冲小区为基础，向南续建和安置。小区内的水、电、路、通讯、有线电视等基础设施完善，周边商店、菜场等服务设施齐备，再加上廉价环保的秸秆气，使得村民的生活环境和质量都大大提高，实现了农民向居民的转变。
(2)增加了农民的财产性收入。在“万顷良田建设工程”拆迁安置过程中，侯冲村是按照“自拆统建”和“面积置换”的模式运行操作的。也就是说，农民在安置区购买的安置房基本不需要自己“掏腰包”。可是对拆迁户来说，他们的房子却升值了。同样一套100平方米的房子，在复兴圩区最多1万～2万元，而在安置区至少18万元。平均下来，户均财产性收入(房屋增值)可达到5～10倍。
(3)减少了公共服务设施投入，提升了社会服务水平。实现集中居住后，彻底改变了过去的零星分散的布局。过去，尽管镇村对公共服务设施投入不断加大，但成效却不明显。如修建垃圾池，通常标准是20户农户一个垃圾池。但由于有的自然组比较小，时常出现只有几户也要建一个垃圾池。这样大大浪费了公共资源。而实现集中居住后，有效避免了类似的问题，减少了镇村资金投入。此外，在医疗卫生、教育、交通等方面，随着集中投入增多，使得全村社会服务水平得到了显著提升。
2.3新农村大农业，推动了城乡统筹协调发展
(1)建立起现代化规模农场。侯冲村将复兴圩区零星、分割的耕地流转之后，经过重新规划整理，形成了连片的百亩、千亩农田，并对原先的沟渠、泵站、道路进行重新修建，不断完善农业基础设施。
(2)确定农业发展思路。实施“万顷良田建设工程”，推动土地适度规模流转，大大推进了农业生产经营规模化、产业化、现代化。在此基础上，侯冲村确定了走现代高效农业的发展道路。以有机种养殖为基础，以设施农业、有机林果为特色，着力打造自身品牌，最终目标是打造成为全国一流的有机循环农业示范基地。
(3)增加农民收入。侯冲村从村民手中流转的土地，每年租金为400元/亩，且每两年递增5%。为了深入推进“万顷良田建设工程”的开展，侯冲村组织成立起农民土地股份联合社，通过土地入股，参与分红。同时，村里还通过农业生产安置和重新择业安置两种方式，让农民自愿选择进入农场或进入周边企业务工，以此解决失地农民就业问题。
3对实施“万顷良田建设工程”的两点建议
“万顷良田建设工程”是实现农用地集中、居民集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。在实施的过程中，“万顷良田建设工程”应当与农村产业的发展结合起来;应当与民生、民本结合起来。
3.1“万顷良田建设工程”要与农业发展规划结合起来
(1)“万顷良田建设工程”与农业发展是两个相互联系的有机整体。农业产业发展的总体规划应当融入“万顷良田建设工程”中去，并争取上级职能部门的支持。一是在土地集中流转、重新整理的基础上，立足本地实际，制定农业产业总体规划，推进农业经营规模化，农业生产现代化。坚持一次规划、逐年推进、分步实施，着手制定近期、中期、远期实施规划方案。二是积极与农林、水利等部门协调，做好项目区域的水利、交通、供电、供水等布局规划。改变政府过去对农村公共服务分散、低效、无回报的投入，转变为集中、高效、有回报的良性投入和产出机制，真正达到城乡统筹发展的目的。三是结合产业发展，争取发改委、规划等部门对设施农业的立项，使“万顷良田建设工程”真正成为促进农业发展的“助推器”。
(2)“万顷良田建设工程”应充分结合农业产业的发展而实施。在土地整治过程中，要充分结合农业产业的发展思路和要求进行整理。例如，侯冲村在“万顷良田建设工程”启动之前，对复兴圩区农业发展进行了科学论证。根据党的十七届三中全会的精神，确立了有机循环农业的发展道路，并把这一发展主线贯穿到“万顷良田建设工程”中。对项目区域内的农田进行重新改造，进一步完善沟渠、道路等配套基础设施，以此来满足有机循环农业的发展要求。但在具体的实施过程中，还需要上级职能部门研究解决“万顷良田建设工程”与设施农业的关系。众所周知，“万顷良田建设工程”是整合建设用地空间，优化用地结构，建设连片高标准农田，提升土地节约集约利用水平，促进传统农业向现代农业转变的有效措施。而现代农业是将生产、加工、销售相结合;生产、生活、生态相结合;农业与农业发展统筹考虑;资源高效利用与生态环境保护高度一致的可持续发展的新型产业。作为发展现代农业的一项重要手段，设施农业已成为一个新的亮点。谈到设施农业，必然涉及基础设施，必要的管理、仓储用房以及配套服务等附属建筑，这就似乎与耕地保护、“万顷良田建设工程”的初衷产生冲突，束缚了基层手脚。目前，解决这一冲突的政策依据有两个:一是《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发〔2007〕220号);二是《关于促进农业稳定发展农民持续增收推进城乡统筹发展的若干意见》(国土资发〔2009〕27号)。这两个文件均对设施农业的报批提出了指导意见。建议相关职能部门研究出台相关的具体实施方案、细化程序、明确部门、量化标准，便于政策的贯彻执行。
(3)在实施“万顷良田建设工程”和农业发展过程中应争取多方资金支持。“万顷良田建设工程”和农业发展的前期投入都需要大量的资金，应主要着眼于整合各级政府对“三农”(农民、农村、农业)投入的资金和市场化运作，集中财力办大事。首先，各级政府下拨的用于“万顷良田建设工程”专项资金要确保专款专用。其次，通过城乡建设用地增减挂钩获得的建设用地指标用于安置区以后，结余的指标，应由实施机构负责统一实行有偿转让，取得的有偿使用费可用于“万顷良田建设工程”。三是省、市、区这三级政府的水利、交通、农业、科技、卫生、供电、供水、环保等部门对农村相关项目投入的资金，应集中用于“万顷良田建设工程”，多方位、多渠道地支持农业的现代化、规模化发展。
3.2“万顷良田建设工程”要与民生民本结合起来
尽管通过实施“万顷良田建设工程”节约集约利用建设用地，优化区域土地利用布局，能有效解决“保护耕地、保障发展”难题。但是，从农民角度考虑，它只能解决和改善农民的生活、生产问题，而解决不了农民致富问题。如何突破农业发展瓶颈，确立好农业发展模式和方向，使农民持续稳定增收，是对“万顷良田建设工程”的又一探索和完善。一方面，农业产业的发展壮大是解决农民增收难的关键所在。实施“万顷良田建设工程”后，农民500元/亩的年租金，肯定不能致富，要想增收致富就必须要解决农民再就业问题。然而，文化水平低、没有工作技能，成为他们就业路上的致命软肋。特别是部分岁数偏大的农民要想实现再就业更是难上加难。因此，必须要把农业的生产发展充分考虑到“万顷良田建设工程”中去;必须要让农民再次从土地上得到收益。在流转的土地得到重新整理之后，大力发展现代高效农业，建成规模化农场的同时，应积极吸纳失地农民，特别是那些年龄偏大，没有文化和技能的农民，让他们参与到农场的生产中去，使之成为农业产业工人，以增加他们的收入。另一方面，加快第三产业发展也是促进农民就业的一条广阔渠道。“万顷良田建设工程”实施后，农民实现了在镇区集中居住，这将为第三产业的发展带来商机。一是加强农村商贸流通体系建设，加快规划建设花木交易市场、果品交易市场和农产品批发交易市场，形成规范有序的农产品流通市场。二是积极发展农村服务业。进一步发展农村运输、餐饮、中介等服务业，提高农村服务业在农村经济总量中的比重。

3. 关于“万顷良田建设工程”的思考

1“万顷良田建设工程”的背景和意义
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对各界关注的“土地改革”作出了具体的表达，给出了明确的方向。为了进一步深化土地制度改革贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，实现保护资源和保障发展的双赢，强化节约集约用地，优化土地利用结构，推进规模化、现代化农业的发展，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚。
江苏省国土资源厅出台的《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》(苏国土资发〔2008〕290号，以下简称《通知》)中明确指出“万顷良田建设工程”以促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，建成大面积、连片的高标准农田，推进农业生产经营规模化、现代化;通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地;通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转换，加快城市化进程。为贯彻落实《通知》传达的精神，宿迁市经济开发区拟在三棵树乡开展“万顷良田建设工程”试点工作。
2创新点
2.1将土地开发整理和挂钩相结合，即基于挂钩的土地整理
挂钩项目其实就是土地整理的一种形式，也就是“田、水、路、林、村”综合整理中的“村”整理。单纯的将挂钩项目从土地综合整理中剥离开是不符合新农村建设的要求的。
而“万顷良田建设工程”是以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，在一定程度上将土地开发整理与挂钩项目相结合，建立起一种全新的基于挂钩的土地整理模式。它是通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。
2.2拆迁补偿方案与农业人口安置方案相协调
“一脚踢”式的一次性货币补偿安置，缺乏对失地农民的未来出路的长远考虑，往往难以长期有效地解决失地农民的就业和创业，更难一劳永逸地解决失地农民的后顾之忧。这种方式与“万顷良田建设工程”的方针相悖，不宜采用。
以湖南“咸嘉模式”为代表的集中开发型安置，不仅解决了失地农民的就业问题，也解决了失地农民生活方式的转变以及社会保障问题。但集中型安置模式仍存在不足:一是适用范围小，仅适用于经济发达且交通便利地区;二是市场化程度较差，制约集体财产流动增值的灵活性和主动性。
土地入股安置模式切合2006年中央“一号文件”中提出的“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制”，是我国征地补偿方式的一次变革与创新。而目前我国还没有制定全国统一的土地入股法律，无法使“土地入股”得到法律保障，加之我国的金融市场体系很不完善，入股经营将面临很大风险。
“嘉兴模式”为代表的社会保障型安置是将被征地农民的基本生活纳入城市居民的社会保障体系之中，对需要安置的农业人口依据不同性别和年龄实行分类安置的一种方式，但也有其局限性:失地农民获得的土地补偿款偏低，还要从中缴纳高额保费，保障水平低。
由于“万顷良田建设工程”所处地区的社会经济存在差异，农民的生活习惯、文化程度、物质生活条件等也存在一定的差异，对征地问题也存在不同的理解和认识，加之各种安置模式均有不足，这也决定了不可能构建一个统一的失地农民补偿安置模式。各工程区应综合考虑权衡利弊，找出最合适的补偿安置模式或模式间的组合。
宿迁市经济开发区的“万顷良田建设工程”的做法实现了模式组合的优化，工程区共涉及搬迁农户1759户，采用农民集中居住区———“幸福小区”的安置方式，农户通过自筹部分资金加上拆迁补偿购置安置房，做到先安置后拆迁。
与此同时，宿迁经济开发区内着手建立和完善工程区农民就业培训和社会保障制度，这不仅是建设社会主义新农村和构建和谐社会的根本要求，对维护社会稳定，促进经济开发区建设又好又快发展具有重要意义。
按照年龄层次将人口分为4个年龄段，依据“依法、自愿、有偿”的原则，第2、3、4年龄段放弃土地承包经营权的人员，可以选择是否参加基本生活保障。开发区、乡人民政府应当采取积极措施，鼓励和支持农户参加基本生活保障，由财政部门在银行设立工程区农民基本生活保障资金专户(由农民基本生活保障个人账户和社会统筹账户组成)，让放弃土地承包经营权的农户进入被征地农民基本生活保障体系，同等享受被征地农民基本生活保障、就业、就医等政策。下面阐述具体操作方法。
由乡政府牵头成立三棵树乡农业经济合作社，农户与合作社签订土地承包经营权让渡协议，同意由合作社统一经营或发包，并以经营或发包收入支付土地补偿费和安置补助费，资金由财政部门管理。对放弃土地承包经营权未进入基本生活保障的农户，由财政部门将土地补偿费、安置补助费和16周岁以下人员的生活补助费直接支付给农户;将放弃土地承包经营权并进入基本生活保障的农户的不低于70%的土地补偿费和全部的安置补助费划入工程区农民基本生活保障个人账户。实行基本生活保障的人员死亡的，其个人账户中本息余额可以依法继承。
工程区放弃土地承包经营权的农民基本生活保障分为养老金和生活补助费两种形式。费用首先从个人账户中支付，个人账户不足以支付的，从社会统筹账户中支付。其中:
第一年龄段人员一次性领取4000元生活补助费后不再纳入基本生活保障;
第二年龄段人员从交付土地当月，按月领取生活补助费，期限2年，标准为120元;
第三年龄段人员从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，标准为100元，到达养老年龄后按月领取养老金;
第四年龄段农民按月领取养老金。养老金发放标准应不低于当地上年农村最低生活保障平均补差标准，具体标准由工程区乡政府确定。
对不放弃土地承包经营权的农户，可一次性预缴或分期预缴保障费，到养老年龄，享受养老保障。
农民养老保障制度实行政府统筹，按照属地原则纳入宿迁经济开发区三棵树乡统一管理。
按照“政府引导、部门监管、农民受益”的原则，结合开发区企业的用工要求和生产实际需要，政府安排拆迁农民到开发区的公共实训基地免费进行技术培训。通过培训，竞争上岗。农民掌握了用工企业技能之后，既解决了企业用工难的问题，也为自身发展创造了条件。
同时要合理调整城乡产业结构，大力发展第三产业。通过各种专业技术培训，有意识地引导拆迁农民向第三产业发展，自主创业。“幸福小区”建成之后，与“和谐家园”共同组成三棵树乡两大居民集聚地。相应的将吸纳更多的拆迁农民从事物业管理、治安管理、餐饮业、服务业等第三产业，鼓励拆迁农民从事经商开店等活动，并在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。
更为紧迫的是，应积极拓宽社区就业渠道，把解决失地农民再就业问题同加强城市的教育、绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富相呼应的循环局面。规划实施后，原大华村、杨楼村、佟圩村以及杨圩村鲍庄组村委会人员可以参与到农民集中区的社区管理工作中去，村小教师以及医务人员可以通过技能培训，组织考试，选拔一部分安排到开发区幼儿园、小学和三棵树乡医院就业。
2.3弹性规划理念的有效落实
在规划中，所谓弹性是指规划思路和指标体系对于随机性的市场经济发展的适应程度。如果把规划作为因变量，则规划(PＲ)可看作市场(Si)的函数，即
PＲ=f(S1，S2，S3，……，Sn)=f(Si)
式中:S1，S2，S3，……，Sn———具有不确定性的市场因素。

图1 弹性规划示意图

只要其中某一市场因素发生变化，就会导致规划本身的相关反应，这种反应的灵敏程度就是弹性。如图1所示，规划接受市场变动的信号(M)，通过政府干预(N)和市场调节机制，使规划对市场变动信号作出相应的调整，从而实现在市场经济条件下弹性规划的机制，弹性规划过程就是在M和N刺激下通过市场调节和行政干预实现相应调整的过程。
“万顷良田建设工程”的核心就是基于挂钩规划开展土地整理，将原本两个独立运作的项目整合成为一个，在规避重复建设、节约运行成本的基础上提高规划的科学性和可持续性。此时，对于成本节约与土地集约利用的要求可看作市场(Si)，而基于挂钩规划的土地整理的规划设想便是对Si变化的迅速反应，如宿迁经济开发区“万顷良田建设工程区”涉及拆迁户数1759户，拆迁人口6879人。但同时考虑到2007、2008年度挂钩项目区的拆迁农户(891户、3238人)所承包的土地与工程区内土地一起流转，因此农业人口安置方案涉及农户共2650户、人口10117人。这不仅节省物资、人力成本，实现政府职能的高效运作，更体现了规划的弹性。且纳入宿迁工程区范围内拆迁的农民对于安置模式的自主选择以及针对不同年龄段人群的差别性举措等无一不体现了规划的弹性。但弹性规划处于从属地位，它的作用在于弥补规划刚性的缺陷，使具有一定刚性的规划增强其编制和实施的灵活度，更好地将规划科学和规划艺术统一到编制和实施规划的实践活动之中，绝不能脱离刚性来谈弹性，规划弹性只能是适度的弹性。因此，基于挂钩规划开展的土地整理必须以服从挂钩规划、土地整理的刚性内容为前提的弹性规划。
3“万顷良田建设工程”需重视的几个问题
3.1项目区的确定
由于“万顷良田建设工程”是针对目前地方耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题提出，这就使得该项举措要能促进农业由分散经营向规模经营转变、传统农业向现代农业转变。因此工程区的确定应满足:①以县(市、区)为单位，总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模;②符合城镇规划与土地利用总体规划，并体现与相关规划的衔接;③征得工程区内集体经济组织成员的同意;④地方政府具有与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力。
通过筛选与上述相关条件的匹配，宿迁市确定经济开发区内的大华片区和杨楼佟圩片区为“万顷良田建设工程”的两大片区。从遥感图片中可以看出，这两大片区内农村居民点分散，土地利用方式粗放，且此建设工程确定的大华片区和杨楼佟圩片区与经济开发区的发展规划图完全衔接。而且《江苏省宿迁经济开发区城乡建设用地增减挂钩规划(2007～2009年)》的拆旧地块均位于三棵树乡大华村，体现了基于挂钩规划的土地整理规划理念(图2、图3)。

图2 杨楼佟圩片区(左)、大华片区(右)遥感图片


图3 两大片区在宿迁经济开发区发展规划图中的区位

3.2建立工程管理与创新机制
“万顷良田建设工程”的实施牵涉到国土、财政、建设、农业、水利、交通、环境等诸多部门，工作千头万绪，关系纷繁复杂，需要各方相互配合和支持，应建立一个高效、得力的组织领导机构。
为确保经济开发区“万顷良田建设工程”的顺利实施，宿迁市成立由市长任组长，常务副市长任副组长，成员由市委农工办、国土局、财政局、规划局、农业局、农业开发局、建设局、发改委、水务局、城管局、交通局、林业局、劳动和社会保障局、民政局、环保局、公安局、监察局、检察院、法院、审计局、供电局、电信局等部门负责同志，以及工程区所在地的宿迁市经济开发区管委会主要领导组成的领导小组，负责“万顷良田建设工程”规划方案的市级审查、试点工作的统一领导和协调。
宿迁市经济开发区管委会根据江苏省下达的建设任务和经批准的实施方案，负责具体实施工作。并成立由主要领导任组长，分管领导任副组长，相关部门、乡镇负责人为成员的“万顷良田建设工程”实施领导工作小组，负责“万顷良田建设工程”的组织实施，协调解决各种矛盾，及时研究试点工作中出现的重大问题，落实各项配套措施，跟踪督察指导，评估工作成效，有序推进试点工作的顺利开展。
3.3实现完全意义上的公众参与
由于工程面积较大，涉及农户较多，需提前做好前期准备和解释工作，确保社会稳定。2006年中央“一号文件”中明确指出:“必须坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制;必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠。”农民作为主体参与新农村建设不仅是参加劳动或出席仪式，还包括决策及选择过程的介入、贡献和努力、承诺和能力、对资源的利用和控制、能力建设、自我组织及自立、利益分享等方面的内容。强调农民是新农村建设的主体，绝不意味着政府就可以撒手不管。加拿大的经验值得学习借鉴，一是建立“农村对话”机制，使联邦政府能够及时了解农村的民意和发展状况;二是建立“农村透镜”机制，增强各级政府、各部门的官员“心有农村”、“主动为农村服务”的意识。
只有农村建设实现了由“从上到下”到“由下到上”的转变，实现了由“外发”到“内发”的转变，“万顷良田建设工程”的理念得以完全的贯彻实施，农村建设才能具备长久而又有创造力的生命力。
3.4加强土地整理的融合
乡村城镇化是社会可持续发展的必然过程，它要求乡村社区日益具有现代城镇社区的各种基本特征。现阶段人们比较重视农村土地整理，因为农村土地整理相对城镇土地开发整理所涉及的工程技术、文化传统、生态经济都较为简单。但是，既然城乡一体化是一种必然趋势，未来的土地开发整理，尤其是对城乡结合部的土地开发整理，涉及村镇迁并的城镇和集镇土地开发整理，必须将城市土地开发整理和农村土地开发整理融为一体，而且这是未来土地开发整理的重点区域。
3.5实现综合效益最大化
新农村建设的二十字方针“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”中的“生产发展、村容整洁”就是要提高农民的生产耕作条件，并对整个区域进行整理，改善农村面貌。所以开展挂钩工作不能仅仅着眼于将旧有宅基地复垦为耕地，而应着手实行综合整理。地方政府也应借助“万顷良田建设工程”，改善整个项目区的村容村貌和工作环境。
如荷兰的乡村景观规划与土地整理过程是紧密相连的。从荷兰土地整理项目的发展趋势来看，其重心是以单纯的以调整农业为目的，演化为乡村地区更加有效的土地多重利用;而与此对应，荷兰的乡村景观规划也逐渐从为农业生产等经济因素服务，到为注重有效的土地利用与景观品质、生态进程的保护和发展相结合。鉴于此，“万顷良田建设工程”的最终蓝图应为社会效益、经济效益、生态效益共赢的新态势。
宿迁市“万顷良田建设工程”通过农村建设用地整理，可以促进农用地集中连片，通过兴建林网，能改善水土结构，提高旱涝保收能力，降低洪涝、干旱等自然灾害的威胁，增强抵御自然灾害的能力———改零乱的坑塘水洼和散落的灌溉渠系为统一有序，既能灌溉又能排洪的排灌系统，提高了水利排灌水平;改高低不平、弯曲的农村道路，为便利机械化操作和人行管理的道路网络，提高了道路的网络化水平;优化农村土地利用结构与布局，可以促进农村居民点生产生活功能分区，便于对生活污染源的治理，可以减少对农业生态环境的污染;通过对居民点科学规划，合理布局，有利于乡村面貌的改善。通过上述改造建设，将出现一个“田成方、渠成网、林成行、路成框、村集中”的现代生态高效农业园区，明显地改善工程区的生态景观。
3.6优化资金模式运行
目前国内土地整理的资金筹措主要来源是财政和土地出让金，这无疑给财政增加负担。且一旦资金出现缺口也会在一定程度上影响工程的质量。
BOT(Build-Operate-Transfer)则是20世纪80年代以后在国际上兴起的一种新的投资合作方式。其基本思路是，由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经营项目获取利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构(图4)。
宿迁市经济开发区“万顷良田建设工程”建设所需专项资金由开发区管委会负责筹集，先期启动资金可通过开发区财政及农业开发银行贷款筹集，不足部分从政府日常土地出让纯收益中列支，落实城市反哺农村、工业反哺农业的政策要求。财政垫资和贷款主要通过挂钩周转指标中的建新留用地块出让纯收益收回:新建留用区土地出让金、土地整理费和土地经营收入3项资金筹集后的不足部分可以使用农业开发银行贷款、农业重点开发建设资金及土地出让纯收益中用于农业开发的资金，还可以争取江苏省农村道路改造、改水等扶持资金和农业开发、节水灌溉等项目资金。同时，可以考虑建立多元化、多渠道的“万顷良田建设工程”建设资金筹措机制，采用市场运作、业主开发的模式，广泛吸纳社会资金投入工程实施。
鉴于我国特殊国情，目前仍以政府为主体，市场为辅的模式运行，但不排除未来市场主导的新局面。

图4 BOT模式图

4. 浅谈“万顷良田建设工程”中的几点思考

0引言
我国人口众多，现有的耕地以及后备土地资源相对不足，人地矛盾日趋突出。党中央、国务院对资源问题高度重视，把节约资源作为基本国策，强调节约集约用地，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。靠中国人的地养活中国人自己，我们要加大万顷良田建设的力度，增加有效耕地，实现耕地总量的动态平衡，并且努力使之有所增加。现就农村开展“万顷良田建设工程”的现状、存在的问题和对策措施谈几点看法。
1开展“万顷良田建设工程”所取得的成绩
1.1实现了耕地总量动态的基本平衡
“万顷良田建设工程”是实现耕地总量平衡的重要手段。近年来，栟茶镇在国家对开发未利用土地进行严格控制的情况下，通过申报土地开发复垦整理和土地占补平衡项目、宅基地农村建设用地挂钩项目，先后通过土地开发复垦整理新增耕地约280公顷。2003年通过逐级申报，国土资源部把如东县栟茶镇兴凌村土地开发复垦整理项目列入国家级投资土地开发复垦整理项目，项目建设规模427.3公顷，通过土地开发整理，新增耕地99.2811公顷，新增耕地比例达23.23%，减缓了耕地总量锐减的趋势，并通过收回闲置校舍、企业改制盘活再利用等手段，实现了耕地总量的动态平衡。
1.2促进了农业经济的全面发展
通过对田、水、路、林、村的综合整治，提高了耕地质量，增加了土壤肥力，改善了生产条件，提高了农业综合生产能力。同时，又降低了生产成本，增加了农民收入。
但是，开展“万顷良田建设工程”还存有诸如对万顷良田建设的重要性和必要性认识不足，在工作中没有明确的思路和措施;各部门专业规划不够协调;地方有些政策尚未细化，操作性不强等问题。
2进一步做好农村“万顷良田建设工程”的几点建议
2.1经济措施
农村土地分散于各个农户经营，形成各个用地主体。错综复杂的经济利益关系，不仅存在于个人、集体、国家之间，而且也存在于农民几代人之间。经济利益引导的目的，就是要使各用地主体在追求自身利益最大化的同时，出于对自身利益的关心，充分合理地利用好每一寸土地，为“万顷良田建设工程”目标的实现发挥作用。同时，要多方筹资，走产业化道路。“万顷良田建设工程”是一项综合性的系统工程，需要全社会的支持，尤其是要得到地方党委、政府的大力支持。在国家和政府投入为主的基础上，通过招标、协议、合资、合作等方式，调动施工企业、社会团体、其他经济组织和个人对“万顷良田建设工程”的积极性，逐步让其走上市场化、产业化的道路。将土地使用权确定给万顷良田的建设单位或个人使用，实行新增的土地可享受免税等优惠政策，使“万顷良田建设工程”得以顺利开展。
2.2技术措施
“万顷良田建设工程”的目的，就是要提高土地的利用率和产出率。改善生产和生态环境，是现代意义上的万顷良田建设，它对于实现农业的现代化生产有着积极的推动作用。就目前的状况而言，在万顷良田建设过程中所用的技术还很原始单一，如填河造田、平整土地等。要努力改变这种习惯性做法，应当采用农地整理中的新工程技术，如万顷良田建设技术、中低产田开发技术、节水节地工程技术、农用地生态工程技术等等，从而提高农业生产力，为农业的现代化生产创造良好的生态环境。
2.3制定措施，规范运作
在开展“万顷良田建设工程”的同时，应当加强法制建设，以保障“万顷良田建设工程”的权威性和规范性，约束用地主体的行为，明确各相关部门在“万顷良田建设工程”中的权利和义务。市场机制的介入，如果没有法制和措施的引导，很容易引起盲目性、片面性、孤独性，使“万顷良田建设工程”误入歧途，甚至与“万顷良田建设工程”的目标背道而驰。因此，必须在《土地管理法》的基础上，根据各省、市地方气候、生产和种植的不同特点，进一步细化、深化土地法中的相关规定，制订一整套规范性管理制度和技术标准，从而从根本上扭转目前“万顷良田建设工程”无章可循的状况，为今后“万顷良田建设工程”顺利进行创造一个良好的环境。

5. 关于“万顷良田建设工程”实施中的若干思考

1工程背景
1.1工程目的
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。
1.2工程意义
实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。
1.3工程指导思想
“万顷良田建设工程”以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化;通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地;通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程;最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。
2实施过程中的问题
在推进“万顷良田建设工程”的实施过程中，也发现了一些问题，有的地方实施成本较大，配套政策尚不健全，农民就业需要一定时间的培训等。
3建议和思考
针对以上实际工作中出现的问题，可以采取3条措施。
3.1农民自愿，试点先行
“万顷良田建设工程”是一个全新的系统工程，直接关系到农民的切身利益，要针对部分地区“人均耕地少、用地资源紧、人口密集”的区域情况，可以加强试点区内群众意愿调查。要充分尊重农民的意愿，在人口密集的地区，可以采取召开听证会的方法，广泛充分地听取广大农民群众的意见。同时进行缜密地调研，并在项目所在地进行分析、讨论，加大宣传力度，明确“万顷良田建设工程”实施的意义，采取试点的方法，在有条件的地区先行启动。
3.2政府主导，部门联动
“万顷良田建设工程”也是一项综合工程，涉及规划、建设、农林、水利、财政、社会保障、国土资源等多个部门，因此在实施过程中，要以区级政府为主导，其他相关部门联合行动，履行各自的部门职责，如规划建设部门负责项目区选址;财政部门负责资金筹措和使用、监督;农林部门负责农业结构的优化和布局、农业类型的升级;社会保障部门负责农民的社会保障安置;所在镇或街道负责拆迁，维护社会稳定;国土资源部门负责土地整理的实施和验收;水利部门负责工程区的农田水利建设。
3.3完善制度政策，利民护民
3.3.1完善集体土地流转政策
“万顷良田建设工程”将零星分散的集体土地进行整合，改变了原来分散经营的模式，使原集体土地的使用者搬迁到集镇，产生原使用者不方便也不可能对原使用土地进行耕种问题，因此有必要由集体土地所有者收回其使用权，在高效农业、科技农业等新型农业结构的前提下，采取规模化经营的方式，进行重新分配、集中耕种。这必然要求出台符合当地实际的集体土地流转政策，明确使用权的流转模式、价值取向、利益分配等一系列问题，保障失地农民的基本生活不下降，质量还要有所提高。
3.3.2完善补偿安置、土地换社保政策
探索“万顷良田建设工程”试点区双置换、一转换方案，积极探索“以土地承包经营权换社保”工作，即放弃农村土地承包经营权的农户进入被征地农民基本生活保障体系，同等享受被征地农民基本生活保障、就业、医疗等政策。根据农民意愿，有序推进农民向市民的身份置换工作，进入城镇保障体系，享受城镇居民的同等待遇。将放弃土地承包经营权的农户按照年龄确定保障标准，保障标准根据当地社会经济发展及物价指数的变动情况逐年按一定比例递增，保障费用由财政部门实行集中供给。
3.3.3制定农村医疗救助政策
土地流转之后，农民参加合作医疗，对其中个人负担医疗费用过重、难以承担的，应给予适当补助，推动土地流转后的农民积极参加社会保险;自愿放弃土地承包经营权的农户，经审批同意后，进入城镇自主购房的或按照政府规划要求进入集中居住区居住的农民，可以享受与城镇职工同等的待遇和社会保障政策。
土地征用、宅基地置换和“万顷良田建设工程”是事关人民群众切身利益、事关经济社会发展大局的重要工作。只有切实加强相关制度的探索研究，创造性地落实上级要求，才能真正把这些重点工作落到实处，实现好事办好、实事办实的既定目标。下阶段，应进一步结合实际，加强相关方面的学习研究，不断细化完善具体实施办法，深入推动土地管理制度改革，为实现经济社会的科学发展作出不懈努力。
3.3.4加强技能培训，缓解就业压力
为了缓解失地农民带来的就业压力，应该加强放弃土地承包经营权农民就业和创业培训。充分调动劳动保障、科技、农林等全社会各方面力量，针对农民的文化和技能状况，为其提供相关的免费培训和技能鉴定，切实提高培训后就业率，加强对其中有自主创业意愿的农民开展创业培训。大力支持放弃土地承包经营权农民灵活就业和跨地区就业，引导和鼓励其以临时性、季节性、非全日制、弹性工时制等灵活形式实现就业。鼓励放弃土地承包经营权农民从事经商开店等活动，并对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以降低他们的创业风险，增强自主创业的信心。
4结语
“万顷良田建设工程”针对地区“人均耕地少、用地资源紧、发展空间小”的特殊情况，实施以后能够增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，可节约集约利用建设用地资源，以建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农村耕地资源、建设用地资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚，形成对第一、第二、第三产业的拉动效应。在具体实施过程中，只要充分考虑实际问题，保障农户的权益，必将对地区的耕地保护、社会经济发展和农业结构转型产生良好而深远的影响。

6. “万顷良田建设工程”推进中的几点建议

0引言
开展“万顷良田建设工程”是江苏省国土资源厅深入践行科学发展观，有效落实党的十七届三中全会精神，构建新机制，实现新跨越的重要战略部署;是国土资源部门落实“双保”工程的有效手段。该工程是以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。2009年以来，泗洪县按照江苏省委、省政府关于实施“万顷良田建设工程”试点工作的要求，在该县青阳、陈圩两个乡镇先期开展试点。从试点的情况看，这项工程虽然可以有效地破解保障发展、保护资源的难题。但在推进过程中也遇到了一些突出的问题。笔者就此谈几点粗浅的看法。
1在城乡实施“万顷良田建设工程”试点的重要意义
“万顷良田建设工程”是统筹城乡发展的一个载体和平台，可实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。
1.1实施“万顷良田建设工程”对破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局具有很强的推动作用
致富农民必须减少农民，发展农村必须加快城镇化。党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。目前我国农村最根本的矛盾是生产资料和劳动力之间的严重失衡。传统、单体、分散的耕作和居住方式，资源占用多，投入成本高，产出效益低。假如一户种30～50亩地，耕地大体属于常效资源，当可自我平衡。而一户如果种300～500亩地，耕地就会成为高效资源。近几年，尽管各级财政持续、大量增加对农业的投入，但农业作为弱质产业、低效产业的格局始终没有根本改变。作为统筹城乡发展的基础性工程，“万顷良田建设工程”实质上蕴含着第一、第二、第三产业协调发展的理念，旨在“对一产的着力提升、作二产的有效支撑、促三产的繁荣兴盛”。目前非农产业在农村经济中的比重越来越大，大部分农民已经不主要依靠种地来增加收入，改善生活。所以，应当推动土地向“大户”集中，让真正从事耕作的农民发展规模化生产，先富起来;让离土又离村的农民，得到妥善安置，充分享受城镇生活。
1.2可以有效改善农业生产条件，提高耕地特别是基本农田的面积和质量
(1)这项工程有利于增加耕作面积。经过统一规划和综合整理，对项目区田、水、路、林、村进行综合整治，建成大面积、连片的高标准农田，提高耕地质量，解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾。
(2)有利于加快农业现代化进程。农田集中成片，便于发展现代高效农业项目，有利于提高农业产出水平。
(3)有利于保障农产品质量安全。现代化种植、规模化生产和高标准维护，可以促进农业高新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、秸秆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染，促进农产品质量的全面提升，保证消费安全。
(4)有利于国土资源部门加强土地行政管理。通过建设大规模连片的农田，利用GPS摄像，图斑观察实地利用现状，可以有效提高耕地保护的真实性、准确性和可控性。
1.3可以破解保护资源、保障发展的难题，实现土地资源节约集约高效利用
通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的窑业、破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。假若每年搬迁1个村，以一个村3000～5000人测算，平均能够挂钩置换出700～800亩的用地指标。这相当于一个县1～2年的指令性建设用地计划总量。随着农村人口转移，逐步压缩农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以规范、有序地调剂弥补现代制造业和城市服务业用地的缺口。如此可“一举三得”:
(1)大大改善土地利用计划紧张的状况，充分缓解土地资源的硬约束。
(2)有效提高土地使用效率，促进工业化、城市化进程。
(3)理顺、畅通土地供需渠道，切实减少基层违法违规用地行为的发生。
同时，列入“万顷良田建设工程”试点的项目，一方面，可以享受省以上投资土地开发整理项目政策，无偿利用国家和省级资金;另一方面，通过综合整治新增的耕地面积，可以实现县(市、区)政府任期内耕地总量动态平衡的目标。
1.4可以推动社会就业和实现农村剩余劳动力资源的有效利用
通过对项目区内农村居民点整村庄向城市或重点乡镇迁建，一方面可以加快城镇化步伐，有效聚集市场需求与公共服务资源;另一方面通过将村庄向中心镇以上集中，带动大批的农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供需贴近，帮助农民就地就近就业，达成稳定有序的非农化转型，既丰富并扩大本地劳动力资源优势，加快工业化、城镇化进程，又在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、就学等社会问题，减轻各级政府的负担。工程实施后，通过引入企业化生产经营方式和城市大量就业机会，劳动力资源的价值能够得以实现。
1.5可以推动市场需求，减少社会公共服务资源的浪费
实施“万顷良田建设工程”，引导项目区内农民到中心镇居住，不仅可以将发散的需求集中呈现，形成新兴市场，而且可以将潜在的消费需求进一步挖掘和激发，并放大集聚需求的乘数效应，促进服务业的繁荣兴盛。此外，特别值得关注和反思的是现行公共服务资源效用。我们沿袭陈旧落后生产方式遗留的散居村落模式，电线、电话线、电视电缆、自来水管、垃圾处理、污水管道等设施资源耗费巨大，经过综合规划，农民集中居住，可以大大减少农村居民点重复拆迁，以及居民点点状分散对路、水、电、综合服务设施等公共服务资源的浪费。
实施“万顷良田建设工程”，也有一定的制约因素，诸如缺乏经验，认识不到位;一些乡镇领导班子调整频繁，对工程的了解和推进往往还需要一个过程;实施的积极性能否持续保持，也是一个问题，加上投资较大，资金筹措难，拆迁标准不高，政策落实有一定的难度。
2几点建议
“万顷良田建设工程”是适应科学发展要求、科学使用国土资源的一项重大制度创新，是县级人民政府组织实施城乡统筹发展战略性的经济社会系统工程。它涉及政府的各个部门和社会的方方面面，而且需要协调解决的矛盾和问题比较多，如果没有各级党委、政府强有力的领导和各个部门的密切配合，没有一个有保障能力的组织实施机构，是不可能顺利开展此项工作，更不可能达到预期的目的。建议在试点推进过程中要始终坚持“政府主导、政策扶持、规范运作”的原则，准确把握试点政策，稳步推进试点工程。
2.1强化组织领导，部门联动推进
(1)成立由县政府主要领导为组长，农委、发改委、住建局、财政局、国土局、信访局、督查室以及试点乡镇等相关单位主要负责人为成员的“万顷良田建设工程”领导小组，主要负责重要工作的部署安排、重要政策的研究制定、重大活动的筹划组织、重大问题的协调解决，明确各相关成员单位的工作职责、工作任务、工作重点，并建立日常工作例会制度。
(2)由于“万顷良田建设工程”涉及的领域多，拆迁安置、开发整理、承包经营权流转、社会保障、劳动力安置、土地权属调整、资金投入等工作量大，建议在政府主导前提下，由相关部门密切配合、明确分工，共同推进试点工作。国土资源部门根据管理要求，指导实施主体做好项目规划编制工作，制定切实可行的项目实施方案，为项目实施提供前提条件。住建局、环保部门应主动做好项目规划选址、环境评价等相关审批，创造条件，确保项目顺利实施。财政部门积极做好资金筹集和测算。金融部门主动介入项目服务工作，指导项目实施单位根据融资的规范要求编制融资方案，履行相关报批手续，为项目实施提供资金保障。农委负责土地流转方案的制定、实施等工作。
2.2坚持科学规划，依法依规推进
(1)科学规划是组织实施“万顷良田建设工程”的基础和关键。“万顷良田建设工程”涵盖了城乡建设用地增减挂钩和土地整理，工程实施既要符合城乡建设用地增减挂钩政策，又要符合土地整理政策。因此，对申报的工程项目必须要符合土地利用总体规划和城镇村规划，在此基础上再对工程项目进行科学系统的规划，研究制定工程专项规划，包括土地整理工程方案、城乡建设用地增减挂钩方案、农民拆迁安置方案、土地收益分配和社会保障方案、农用地和建设用地流转方案等。并按照3年实施完成的要求，制定工程年度实施方案，明确工程建设的具体实施时序安排。
(2)“万顷良田建设工程”必须遵循“创新思路、积极探索，科学规划、统筹城乡，政府主导、部门配合，规范操作、试点先行，突出重点、以农为主，依法维权、农民认可”的原则，严格执行“万顷良田建设工程”规划方案，切实维护规划的严肃性和权威性。同时，在制定拆迁、复垦、安置等有关方案和政策时，严格执行相关法律法规，尤其在拆迁和安置上，在执行相关法律法规和法定程序的同时，尊重群众意愿，取得农民认可，保证工程实施始终沿着合法的轨道推进。
2.3拓宽筹资渠道，加大政策扶持
“万顷良田建设工程”涉及大量的土地复垦整理、房屋拆迁及农民安置，需要的资金量十分庞大，必须多渠道综合筹措资金。
(1)要创新融资模式，探索以新农业合作开发的形式向金融部门融资。安置农民后多余的建设用地增减平衡指标，按照规划设计置换到镇区或异地后，考虑到不能在短期内在统一市场上投放过量的商业经营性用地的因素，建议用这些拟出让地块的未来土地出让收益作抵押物，向金融单位融资，吸引金融资本参与项目建设，政府再选择适当的时机，出让上述地块的使用权，并将土地出让净收益归还融资部门。这样做不仅可以解决短期内同一市场土地供应量过大的问题，也可以实现土地出让净收益最大化的目标，更重要的是解决了“万顷良田建设工程”试点急需的资金问题。
(2)将每年土地出让金按一定比例划入专项基金用于“万顷良田建设工程”。
(3)在使用建设用地增减平衡指标报批用地时，缓缴的可直接用于试点项目建设的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金等相关规费。
(4)设立“万顷良田建设工程”专项基金，启动资金可由政府垫付，待工程完成后由新增耕地置换的城乡建设用地挂钩周转指标转让收益予以补偿。
(5)吸引民间资本，共同参与“万顷良田建设工程”的建设。按照“谁投入，谁受益”的原则，建议在土地开发整理，大面积、连片的高标准农田的生产经营，以及农民集中居住区的建设等过程中，进一步创新思路，大胆尝试，最大限度地吸引民间资本的参与。如可以与集镇建设结合起来，采取代建模式，由代建商先行垫资统一开发建设农民集中居住安置区。
(6)要把“万顷良田建设工程”实施好，资金使用要规范。项目实施单位要按照上级规定的项目资金管理办法的规定，严格按上级批准下达的项目预算使用好资金。项目资金实行全成本核算，采取“法人核算、县级报账、国库支付、款项直达”的资金使用和管理模式，确保项目资金专款专用，不得挪作他用。要严格执行项目资金使用管理制度，明确专人负责项目资金的使用和管理，财政、审计、纪检监察等部门要加强对项目资金使用情况的跟踪检查。
2.4建立保障机制，妥善安置拆迁户
(1)实行土地承包经营权安置。在自愿、有偿的前提下，积极引导农户采取转包、出租、入股、置换社会保障等方式流转土地承包经营权，推进土地规模集约经营，加快现代农业发展和农民就业转移。具体分为转包、转租和永久放弃承包地两类。
(2)对于转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等反租给村集体经济组织经营，达到一定年龄的村民还可以获得生活补助。
(3)对于愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法办理社会保障，提供就业扶持。但是，土地承包经营权置换社会保障不能重复享受。对已进城工作并参加城镇职工养老保险，但仍有承包地的农户，按照置换社会保障的补偿标准，采取给予一次性货币补偿的方式置换其土地承包经营权。
(4)农民宅基地安置。在自愿、有偿的前提下，重点鼓励农民放弃宅基地，实行货币安置和“拆一补一”安置办法，住宅小区基础配套设施全部由村级集体投资建设或所有建设成本都由农民自己负担，进行统一规划，农民自建。
(5)实行货币安置。对于放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户，政府对原住房按照建筑面积直接给予相应的货币补偿，原则上不再另外安排拆迁安置房和宅基地。补偿标准为原住房合法建筑面积按重置价进行评估加区位价折算。其宅基地由国土资源部门审核后注销，今后不再享受申请使用农村宅基地的权利。农民入住城镇后，原则上将户籍关系迁入社区管理，享有城镇居民在子女教育、职业培训、就业服务等方面的权利，并继续享有原居住地村集体经济组织除申请宅基地以外的权益。
(6)实行“拆一补一”安置。对于放弃宅基地，不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安置办法，每户农民动迁后可得到一套商品房。通过动迁安置，改变了农村“脏乱差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，节约了大量土地资源。
(7)对于农民自建房屋，可避免政府财政困难，因此建议，在基本农田保护区内，可以采取“四统一”的建设方式，即:统一规划、统一设计、统一用地、统一施工。但所有报建手续均按农民自建房办理。
2.5坚持群众满意，及时做好登记、确权
(1)在“万顷良田建设工程”实施中，坚持公开、公平、公正的原则，确保农民利益不受损害。在拆迁中按政策上限给予农民补偿，让农民在拆迁中得到实惠;公开“万顷良田建设工程”的项目申报、方案的制定和拆迁安置方式以及安置房的建设，听取群众意见，努力让群众实施前同意，实施中乐意，实施后满意。对房屋质量差、建筑面积小且无力建房、购房的特困户，给予特殊政策照顾安置;对孤寡老人由乡镇政府就近安排入住乡镇养老院。
(2)及时做好项目区土地的登记、确权工作。对拆迁农户退出的宅基地复垦后形成的耕地要妥善做好土地权属调整工作，明确权属，打破村组界线对宅基地使用权流转的限制。针对集体土地所有权虚置、使用权主体分散问题，通过项目区的登记、确权工作明确集体所有权主体及其代表，由所有权代表负责土地承包经营权的流转，接受集体经济组织成员的监督。
(3)建议国家对农民也要实行经济适用房政策，各级政府鼓励、支持乡(镇)政府在乡(镇)集中安置区建设经济适用房，彻底改变“一户一宅”粗放用地的模式，让需要建房的农户统一购买经济适用房，并按上述要求落实好社会保障工作，为今后实施“万顷良田建设工程”打好基础。

7. “万顷良田建设工程”工程一着城乡共赢的好棋

在工业化、城市化呼啸而来的今天，保护耕地与促进发展是一对矛盾。如何做到两全其美?江苏省从2008年年底起，通过试点推行“万顷良田建设工程”，探索研究集聚土地资源、统筹城乡发展的新路径，取得初步成效。
分散干不出现代化，农村土地势在必“动”
江苏人多地少，全省人均耕地仅有0.93亩。每户3到5亩承包地，1亩左右的宅基地，这种“原子化”的耕作和居住方式，资源占用多，配套成本高，使农业始终显得弱质而低效。近年来，随着外出打工农民增多，土地分散经营的弊端日益显现，要求规模化经营的呼声越来越高。
目前，我省非农产业在农村经济中的比重超过90%，大部分农民已不再主要依靠种地增收，这为农村土地规模经营提供了条件。据专家测算，假如我省农民每户种30到50亩地，耕地大体属于常效资源，而一户如果种300到500亩地，耕地就会成为高效资源。同时，我省经济社会发展对土地的需求量也越来越大，而推动农居由散到聚，至少可以节省70%的建设用地。正是基于这样的背景，以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为核心的万顷良田工程试点应运而生。
据江苏省国土资源厅厅长夏鸣介绍，日本只有580个村庄，我们一个县就超过这个数字，土地资源浪费极大。应当推动土地向大户集中，让真正从事耕作的农民发展规模化生产，富裕起来;让离土又离村的农民，得到妥善安置，充分享受城镇生活。而推进万顷良田建设工程，正契合这一思路，并体现了科学发展观的要求。目前，全省得到批准的省级万顷良田试点工程已经达到48个，规模超过100万亩，可新增耕地16万亩。
南京师范大学教授张小林认为，农村确实已到了需要“动一动”土地的时候了。“万顷良田建设工程”既推进了城乡统筹和乡村空间重构，又有助于解决过去农民进城却留不了城的难题。
从拥有房屋到拥有房产，农户也有了不动产
6月3日，镇江云阳镇会议室，江苏省土地勘测规划院专家将该镇“万顷良田建设工程”规划方案图纸摊开，接受40名村民代表听证。“房屋能不能进入市场交易?”花园村潘复仁站起来提出村民关心的重要问题。当地国土资源部门负责人肯定地回答:“土地使用权今后将由原先的集体性质转变为国有出让性质，可以进入市场交易。”闻听此言，村民们都“放下了心”。
这种确保科学合理和民众参与的过程，在全省万顷良田试点地区已经成为主流做法。江苏省国土资源厅副厅长吴震强告诉记者，搞试点，要求必须先上门调查农户意愿，如果大部分人不同意就不搞，不能操之过急，不许强制搬迁。
农民自己会算账，补偿到位了，生产生活条件改善了，他们会主动接受安置方案。目前，全省万顷良田工程试点区大部分实行以房换房，多退少补。在金坛市，新房每平方米造价1139元，而卖给农民只收500元左右，财政补贴600元，并且是可以合法交易的产权房。搬迁农户杨国勤在集居区的新家漂亮宽敞，房子比过去好多了，又有各种配套设施，他表示很满意。大丰市大中镇阜丰村村民顾学群说，他家补偿费超过20万元，买新房子只花了10万元，剩下的钱准备做点小生意。
如皋知青村“万顷良田建设工程”实施后，大批小岛居民搬进了新城。当地一位农户告诉记者，上面给了38万元安置费，他买了2套房子和1个车库，花了24.5万元。现在他租掉了车库和1套房子，每月房租就有1350元。“我祖祖辈辈都希望住到城里，现在终于实现了。”
“农民以往的旧房子只能自家使用，现在政府让他的新房有了可观的市场价值，可以上市交易，搬迁农民都多了一笔值钱的不动产。”如皋副市长黄成介绍，安置小区学校医院齐全，地段在新城里人气最旺，水、电、气、网络齐全。政府和天然气公司已谈好，对万顷良田拆迁户开通只收900元，不到市场价的三分之一。
“万顷良田建设工程”推进了城镇化、工业化和新农村建设。大多数农民离开土地后，都进了附近的工厂。在新沂草桥镇，项目区组建了2家大型农业公司，6000多名拆迁农民得以上岗。南京六合区万顷良田工程，已经将1万名竹镇农民转变为农业和服务业工人。
用地指标是黄金，农民利益就应该是“金不换”
清晨6点，如皋港新城笼罩在江边薄雾中。焊工王磊已经起床，骑电瓶车赶往造船厂上班。自从放弃土地后，他就在这家排名世界第4的大造船厂上了岗，他焊接过的油轮游弋在全世界，自己每月工资有2500元，“比种田强了很多倍。”
王磊生活的变化，是万顷良田工程带来城乡双赢局面的缩影。5年前还是荒滩的长青沙岛，如今已经成为一座现代化的长江港口新城，单离土进镇的原住民就有8万人。
“万顷良田建设工程”试点地区的实践表明，作为统筹城乡发展的系统性工程，它有力促进了地方经济的发展，可以提升一产，支撑二产，繁荣三产。这种促进作用，主要得益于该工程置换出了宝贵的用地指标。“复垦后置换的指标，按照城乡增减挂钩政策，除部分用于集中居住之外，结余部分用于新农村建设，再结余的部分用于城市建设。”省国土厅耕保处负责人说，据估算，假如搬迁一个4000人的村，平均能够挂钩置换出700亩的用地指标，相当于一个县1～2年的指令性建设用地计划总量。据统计，截至今年5月，在建、已建的万顷良田项目可以盘活建设用地近11万亩。
有了用地指标就等于拥有黄金，但农民利益必须优先保证。金坛农户杨国勤告诉记者，建设万顷良田后新增的耕地，村里统一承包出去，收益归大伙。去年，村里本应由村民上交的“一事一议”款和新农合基金，全部由集体负担，余下的按人口每亩分了500元。
在苏南一些地方，随着户籍制度改革的深入，通过“万顷良田建设工程”进城的农户，正得到越来越多的实惠。无锡正在尝试把原来安置给农民的住房折算成股权，农户的户籍关系也将迁入市区，其安置房5年以后可以像商品房一样上市交易。
面对各地方兴未艾的参与热情，省国土厅负责人明确指出，万顷良田工程试点必须把握资源利用政策，严守底线，坚持“四不原则”，即耕地总面积不减少，建设总用量不增加，农民利益不受损，国土规章不违背。
城镇规模在扩大，而无数“进了城”的农民，却发现自己依然不是“城里人”。中国的城镇化，该如何消解行政力量主导下土地城镇化脱节于农民市民化的现实隐忧?让我们把目光投向苏南，看这片利益诉求更为多元的土地，如何领军破解城乡二元结构，奏响生机盎然的……

8. 以科学发展的眼光看“万顷良田建设工程”

0引言
自2008年10月27日江阴市政府召开万顷良田建设现场办公会议后，江阴市的“万顷良田建设工程”在霞客、青阳和月城三个镇轰轰烈烈地展开了。江阴市是这项工程省试点单位，在建设过程中省、市、镇各级政府都给予高度重视，其间有许多探讨，笔者认为最重要的是要以科学发展的眼光来正确看待“万顷良田建设工程”。
1“万顷良田建设工程”是国土资源系统在践行科学发展观中的创新
保护资源、保障发展是我们永恒的主题，而面对不断发展的社会只有不断创新才能走在时代的前列，“万顷良田建设工程”正是以科学发展观为指导，对“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这条国策的创新。这既是落实科学发展观，破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有效手段，也是加快城乡一体化建设，推进农业规模化、现代化的需要。
1.1“万顷良田建设工程”是保护耕地的新举措
早在1995年江阴市就开始划定基本农田保护区，对江阴市的耕地进行保护并取得了明显的效果。但经过十多年来的变化与调整，江阴市的基本农田保护区已渐渐显露出成片面积小、基础设施老旧、生产效率低、土壤质量下降等问题。“万顷良田建设工程”就是要建立大规模、高标准、设施全的现代化农业片区，为江阴市乃至江苏省的农业向规模化、设施化、科技含量高、经济附加值高的方向发展提供示范。同时也为永久性基本农田的划定提供了样板和建设标准。
1.2“万顷良田建设工程”是土地整理的新方法
以往的土地整理基本以对荒地、废弃地、坑塘水面以及砖瓦窑厂的复垦整理为主，这主要是因为一方面工作量小、成本低，另一方面观念老旧，在因地制宜思想的制约下没有想也不敢想有所突破。但是对我们经济发达地区而言，可供复垦整理的后备资源已几近枯竭，只有拿出新方法才能走出困境、突破瓶颈，“万顷良田建设工程”通过在区域层面上的大规模土地整理，并且没有回避村庄整理这个难题，突出了综合性强、系统集成度高、资金密集的特点，形成了市、镇、村以及政府相关职能部门共同参与、共同攻坚的局势，改变了以往由国土资源部门一家主导，镇、村两级配合的小作坊式的土地整理模式，提出了解决问题的一个新方法、一条新思路。
1.3“万顷良田建设工程”是集约用地的新解读
通常讲起集约用地，我们的目光就很自然地放在了对建设用地的利用方式上，但是不要忘记农用地也同样存在着集约用地的问题。“万顷良田建设工程”改变以往零、散、小的不足，对农用地进行规模化、产业化的运作，科学配置各项配套设施，既节约了耕地又提高了产出，可以说是集约用地的一个新的体现。
2“万顷良田建设工程”是国土资源系统在“三农”工作上的突破
解决“三农”问题，是化解城乡矛盾、构建和谐社会的关键所在。而“万顷良田建设工程”又是“三农”工作的重中之重，“万顷良田建设工程”的成功与否关系到“三农”工作是否能够取得突破。因此就是要以“万顷良田建设工程”这个突破点，来带动农村发展改革这个面的进展。
2.1“万顷良田建设工程”是“三集中”推进的突破口
所谓“三集中”就是，工业向园区集中、农业向规模集中、农民向城镇集中。通过“三集中”优化土地利用结构，以“集中”促“集约”，合理配置土地资源。农业向规模集中，就是要把原来分散的土地集中起来，走规模化、集约化经营的道路;农民向城镇集中，是消化农村剩余劳动力的有效途径，有利于提高农民生活质量，共享经济发展、社会进步的成果，是统筹城乡协调发展的重大举措。而农业向规模集中、农民向城镇集中这两个集中的突破口正是“万顷良田建设工程”，因为“万顷良田建设工程”通过大规模土地整理提供了农业向规模集中的基础;通过土地使用权流转和村庄整理推动了农民向城镇集中的进程。
2.2“万顷良田建设工程”是健全农村土地制度的突破口
党的十七届三中全会上花了很大的篇幅来阐述健全、严格、规范的农村土地制度。报告指出，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省、区、市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。“万顷良田建设工程”分别从土地整理复垦开发、耕地占补平衡挂钩、永久基本农田建立、土地承包经营权流转、规模经营等方面进行了科学的实践，“万顷良田建设工程”起到了健全农村土地制度的一种实践方式和一个突破口的作用。
2.3“万顷良田建设工程”是缩小城乡差别的突破口
以月城镇三号地块为例，通过实施“万顷良田建设工程”，做到了保护耕地、提升土地质量、经营现代农业、拓展建设空间、改善生态环境，增加农民收入。首先，农村道路、水利设施等农业基础设施得到了完善，农村环境得到了整治、村容村貌得到了改善;其次，通过土地承包经营权流转，使农民的收入得到了增长，实现了经营规模化和产业优化，农民的收入由流转之前种植水稻的每亩200元/年，达到了流转之后每亩600元/年，葡萄种植户则达到了每亩2000元/年，个别种植优良品种的每亩年收入超过8000元;再次，通过土地复垦整理及占补平衡挂钩，使得零星户和小的自然村向镇区集中，得到了挂钩指标102亩，占补平衡指标160.7亩，既拓展了建设空间又加速了城乡一体化进程，缩小了城乡差别。
“万顷良田建设工程”是一项复杂的系统工程，其意识超前、意义深远，关键它是我们在科学发展的道路上走出的坚实一步。
浅议“万顷良田建设工程”与“三农”问题 
0引言
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。“三农”指农村、农业和农民;而“三农”问题则特指我国的农村问题、农业问题、农民问题。解决“三农”问题实质是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。本文拟从“万顷良田建设工程”的含义出发，分析“万顷良田建设工程”与“三农”问题的关系，进而提出加快推进“万顷良田建设工程”的措施和对策。
1当前“三农”存在的主要问题
据专家对“三农”问题的研究，在农业问题里，主要有:农业经济结构调整，保护和提高粮食综合生产能力，农产品质量安全体系建设，农业的市场竞争力，农业产业化经营，农产品加工业，农业社会化服务体系建设，农业的投入和支持，农业科技进步和农业科学技术的推广，农产品流通、农产品市场体系建设等。
在农村问题中，主要包括下列一些问题:农村富余劳动力转移，小城镇建设，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，土地承包经营权流转和规模经营，农村经营体制创新，农村基础设施建设，农村经济结构调整，农村集体经济，农村社会保障，农村社区建设，农村基层政权建设和村民自治等。
在农民问题中，包括减轻农民负担，增加农民收入，保护农民利益，提高农民的劳动力素质，提高农民进入市场的组织化程度，农民的身份和社会地位，农民意愿的表达和疏导，农民和城市的关系，农民的政治权利及其实现等。
现阶段我国的“三农”问题主要是粮食安全问题、土地资源特别是耕地的保护问题和农民增收问题。这些问题都与我们国土资源部门有着十分密切的关系。
2开展“万顷良田建设工程”对解决“三农”问题的重大意义
“万顷良田建设工程”是以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化;通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地;通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程;最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。
实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。
开展“万顷良田建设工程”能有效解决“三农”问题中的农民增收、农业增长和新农村建设。通过土地承包经营权流转和规模经营，有利于农业经济结构调整，增加农民收入。通过对“田、水、路、林、村”的综合整治，能增加有效耕地面积，提高粮食综合生产能力，改善田容村貌。
3措施和对策
3.1选择适宜的区域试点
要以土地整理项目为抓手，选择合理的区域开展“万顷良田建设工程”。此项工作没有成功的经验借鉴，我们认为所选择的项目区内的群众要有内在要求、地方政府有一定的财力或社会化资金配套能力、土地无权属矛盾等，这是实施“万顷良田建设工程”成功的基础。以东台市国土资源局初步拟定的“万顷良田建设工程”区域———新曹镇为例，在该项目区周边由于新曹镇新先等村土地整理项目(2005年度国家投资土地整理项目)在项目实施完成后的社会效益、经济效益和生态效益均达到预期效果，区内群众满意，区外群众羡慕。因此，当地老百姓对实施“万顷良田建设工程”的热情较高。据东台市国土资源局初步调查，项目实施后要求对整理后的土地进行土地流转的农户占90%，土地流转后有劳动能力的人员外出打工，在本地做临时工，从事第二、第三产业的分别占50%、30%、20%，社会稳定性较好。如果资金能够顺利筹集到位，在此区域实施“万顷良田建设工程”则能起到事半功倍的效果。
3.2编制切实可行的规划
编制科学的项目规划是做好“万顷良田建设工程”工作的首要条件，是实现土地整理与生态建设相结合，改善农业生态条件和农村人居环境的重要保障。因此，一方面，必须遵照区域社会经济发展规划，在土地利用总体规划的基础上，制定土地整理详细规划;另一方面，要因地制宜地对土地整理中采用的工程、生物等措施，对田、水、路、林、村的综合整治，增加的有效耕地面积，土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动等进行统筹规划，并且与交通、水利、电力设施、城乡建设、新农村建设等各类规划相衔接。同时要充分征求项目区干群意见，开展广泛的市场调查，了解群众最需要的是什么样的项目和工程设施，现代农业需要什么样的农田和基础设施条件才能承接耕种，在此基础上结合上级部门确定的工程质量标准，制订出切实可行的规划方案。“万顷良田建设工程”不同于现有的土地整理项目，切忌小打小敲、修修补补。项目实施后要能适合大型机械生产作业，最终要达到以增加有效耕地、整合原有建设用地、提高农民生活质量为最终目标。
3.3建立强有力的组织机构
“万顷良田建设工程”是县(市)级政府组织实施城乡统筹发展战略性的经济社会系统工程，它涉及社会经济的各个领域，需要协调解决的矛盾和问题较多，没有各级党委、政府强有力的领导和各个部门的密切配合，没有一个有保障能力的组织实施机构，就不可能顺利开展此项工作，更不可能达到最终目的。县(市)政府应建立“万顷良田建设工程”领导小组，由县(市)长任组长，分管国土资源、财政、农业的副县(市)长任副组长，国土资源、财政、农业、水利、交通、电力等部门主要负责人为领导小组成员，并抽调以上部门业务能力和协调能力强的同志到项目区驻地办公，具体负责协调解决项目实施中出现的各类情况和问题。在政府统一领导下，充分发挥各自职能，集中人力、物力和财力，形成强有力的土地开发整理合力，自上而下，共同推进项目实施。
3.4制定具有可操作性的支撑政策
从以往成功的经验来看，涉及农村改革的每一项具体活动都应有一整套行之有效的政策扶持并以法规形式固定下来，才能保证活动的效果。“万顷良田建设工程”是落实科学发展观的一项创新，是解决“三农”问题的有效手段，与中共中央十七届三中全会精神相吻合。这项工作的提出本身就具有较强的前瞻性。但推进该项工作目前仍缺少一些政策和法律支撑，在基层特别是苏北经济较为薄弱的地区，开展这项工作还必须创造一些必要条件。建议江苏省政府出台相关政策，赋予地方政府一定权限，并建立专项基金，加大对该项工作的投入，以弥补地方政府在实施“万顷良田建设工程”时拆迁补偿和农民生活保障资金的缺口。各县(市)及各相关部门在开展这项工作中，要根据各自工作特点并通过深入细致的调查研究，不断摸索、调整、总结出各种切合实际的工作经验和方法，在符合国家大的法律框架范围内，制订出切合实际的实施办法，为顺利推进“万顷良田建设工程”提供强有力的基础。
3.5营造项目实施的浓烈氛围
土地整理是国家耕地质量建设的主战场，又是“万顷良田建设工程”的主要推手。在实施“万顷良田建设工程”工作中，一是要统一管理部门内部的思想认识，树立依法规、按规划进行土地开发整理的观念，增强公众参与和监督意识;二是要增强各级领导干部对这项工作的时代感、紧迫感和责任感意识;三是要强化对群众的宣传力度，采取召开群众会、动员会的形式面对面地宣传有关政策，讲解国土知识，分析国情、市情、镇情、村情，有针对性地排除群众思想疑虑，使“万顷良田建设工程”变成群众的自觉行动，积极投身到土地开发复垦工作的行列。
4结语
“万顷良田建设工程”不仅是土地整理单一内容，可以借助这个平台，从根本上推进“三农”问题的解决，因为“三农”的实质性问题都可以通过实施“万顷良田建设工程”而得以化解。在全国上下努力探索“三农”问题出路的今天，这不失为一条新的途径。