如何更好地发挥经济责任审计在推进政府问责制建设中的

1. 如何更好地发挥经济责任审计在推进政府问责制建设中的

国家审计是国家经济运行的免疫系统。作为免疫系统，国家审计在国家政治体系和经济体系发挥着至关重要的作用。新时期，国家审计必须立足中国基本国情，不断深化、发展审计监督职能，完善中国特色社会主义审计制度，更好地推动中国特色社会主义事业建设。一、中国特色社会主义审计制度定义中国特色社会主义审计制度是国家审计与中国实际相结合的产物，即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度的总称。中国特色社会主义审计制度有三个标志：一是体现社会主义的本质要求，二是符合中国国情，三是基于审计的本质。我们研究中国特色社会主义审计制度，不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践，更要进一步统一思想认识，深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理中的地位和作用，进而更加坚定地坚持这项制度，并在今后的审计工作中自觉发展和完善中国特色社会主义审计制度。二、我国现代国家审计职能的发展阶段研究国家审计职能的时期主要在二十世纪80年代和90年代，进入二十一世纪后，探讨国家审计职能多是对先前研究成果的继承和发扬。关于国家审计职能有两种代表性观点，即单一职能论和多职能论。无论持何种观点，都认可经济监督是国家审计的基本职能，并指出其内涵并不是一成不变的，而是动态的、发展的。纵观我国现代国家审计发展历史，国家审计的经济监督职能从微观的、单纯的查错纠弊，拓展到了宏观的、综合性层面。大体上看，主要经历了三个阶段的发展。第一阶段是以严肃财经法纪为目标的起步探索阶段。20世纪80年代，为了适应改革开放和社会主义市场经济的需要，国家决定实行审计监督，1982年将其纳入《宪法》，1983年9月15日审计署正式成立，在国务院总理领导下主管全国的审计工作。自此至《审计法》颁布前，国家审计开展了卓有成效的工作，但还处于探索发展阶段。在此阶段，审计监督职能相对比较单纯，主要是通过审查会计账目对被审计单位经济活动的真实性、合法性进行监督，着重于纠正错误，防止舞弊，揭露违法违纪现象。若用当下的视角来看，这一时期的审计职能虽是简单层面的真实性、合法性监督，但其在国家经济体制转型期间，为严肃财经法纪、维护财政经济秩序发挥了重要作用。第二阶段是以提高社会经济管理能力为目标的全面发展阶段。1993—2007年是我国社会主义市场经济的巩固发展期，经济社会快速发展。在此期间，国家审计的理念、方式、作用和影响都实现了质的飞跃，审计监督超越了财政财务收支的范围，将与财政财务收支有关的经济社会管理活动也纳入了审计视野。不仅关注真实性、合法性，更加关注效益性、经济性、效率性；不仅立足批判性查找问题，而且立足建设性提供审计建议；不仅立足微观领域，而且关注体制机制层面的宏观性问题；审计领域也从公共财政拓展到民生、资源环境、经济责任等方面。通过全面履行评价、建设、鉴证、提示、防御等经济监督职能，为推进经济社会发展发挥了重要作用。第三阶段是以维护国家安全为目标的新阶段。2008年世界金融危机爆发，我国经济发展的外部环境不断恶化，同时经过近30年的高速发展，经济社会内部积累的深层次矛盾和问题渐次显现，我国经济社会发展面临的内外部安全威胁日渐加大，维护国家安全尤其是经济安全成为国家治理层面的重大命题。在这个大背景下，审计长在“免疫系统论”的基础上，2011年又提出“国家治理论”，强调维护国家安全是国家审计的首要任务。事实上，近年来国家审计围绕能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域，积极发挥宏观性、综合性的“免疫系统”职能，为维护国家经济安全提供了可靠信息。我们还应看到，维护国家经济安全仍是国家审计的新课题，还须进行深入地研究探索。三、影响和制约国家审计职能发挥的因素首先，随着知识经济的飞速发展，各种信息的迅速扩展，计算机技术的普及应用，网络技术的不断渗透，使审计原有的技术、方法、理论都发生了重大的变化，从而对于审计人员的要求也不断提高。其次，国家审计的最终目的是通过开展对审计发现问题的原因分析，深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，充分发挥审计意见和建议的建设性作用，促进规范、正本清源，达到预防、揭示、抵御、清除”功能，这就需要提高审计报告的质量、扩大审计报告的范围与对象、加大跟踪问责力度，关注审计的后续效果，帮助恢复经济体免疫功能。但实际工作中还存在不少问题：一是部分被审计单位认为审计工作就是查找问题，对审计整改建议不够重视，造成有些违规问题偶有反复，审计整改落实不到位，审计建议采纳不全面致使审计成果作用未得到有效发挥；二是审计监督工作与其他监督管理部门（如纪检、组织、财政、人事等部门）形成的联动机制有待提高，部分审计成果利用渠道不畅通，使审计信息和成果不能有效利用，影响了国家审计功能的更好发挥。再次，审计主要强调数据的真实合法，履行事后监督的职能，但国家治理对国家审计的要求则是审计能够提前感知状况，提前感受风险，提前介入监督，把问题发现在前面，及早化解风险，减少损失，充分发挥审计意见和建议的建设性作用，推动国家治理深化改革与发展。近些年来，审计开始的关注事前预防、事中监督的职能，但投入力量稍显不足，还有待进一步加强，以便更好地完善审计全方位的职能。四、发挥审计职能完善中国特色社会主义审计制度的相关建议审计职能的发挥在建设中国特色社会主义审计制度中具有极其重要的功能。针对以上所存在的制约国家审计功能发挥的问题与现状，笔者提出以下几个方面的建议：（一）提高审计人员素质，建立学习激励机制。作为一名合格的审计人员不仅要懂得政策法规、专业技术，而且要掌握管理学、计算机、工程学、宏观经济学等方面的知识，要有科学的思维方式、较强的宏观意识，成为一名知识全面的复合型人才。同时还要努力提高政策水平、思维水平、文字水平和协调水平，善于协调和把握复杂问题，确保审计工作质量，提高审计工作效率，防范审计风险。然而，每个人学习的效果、能力和水平的提高，则取决于他们学习的勤奋刻苦程度，学以致用的实践能力。因此，必须创建学习型审计机关，牢固树立审计的“五种意识”，激发审计人员自觉学习的积极性、提高素质和能力的紧迫感，以狠抓学习的长效机制，不断将学习成果转化为创新思路，真正打造出一支“政治强、业务精、作风正”的审计队伍。（二）强化监督职能，建立覆盖全部国家活动的审计监督框架。国家审计应以独立性、专业胜任能力、职业操守能力为核心，强化监督能力，建设全范围、全天候的国家监督框架，为国家廉政制度建设建言献策。首先，加强审计机关和审计人员的独立性和职业胜任能力建设。重新梳理审计职责分工，健全明晰的职权分工体系，完善审计质量控制制度，实现审计计划、实施方案设计、执行、审理、整改等职责有效分离。其次，创新审计监督的方式方法，提高审计效率。制定审计公开的相关规范，依托信息技术构建跟踪审计监督新框架，积极开展绩效审计，监督重要资金、重大政府活动、党政领导干部的行为，追踪异常活动。最后，明确审计监督国家系统的范围，全面监控政府大额资金配置情况，及时评估重要政府活动的影响，有效监督与国家活动相关的党政领导干部及国有企业负责人的行为，提升审计在国家监督控制系统中的地位。（三）改进审计方式，推行全程审计。审计监督的滞后制约了国家审计职能的发挥。要切实发挥国家审计功能，就要注重审计方式方法上的科学性和前沿性，解决在审计过程中发现问题的滞后性。我国以往的审计工作实行的是事后审计，也就是在某一项目、工程或投资结束后，对相关的账目进行审计。由于事后审计本身的局限性，审计预警、抵御功能的作用不能充分发挥。那么，目前需要大力推广全程审计模式，针对一些关系到国计民生、资金数额巨大、在社会上引起高度关注的资金、项目，注重关口前移，做到全程跟踪审计，力求资金在运行的同时进行审计，这样才能及时的发现问题，纠正问题，为建设中国特色社会主义审计制度提供可行的参考依据，切实发挥国家审计在国家建设中“免疫系统”功能。（四）建立制度保证机制，提高审计自我约束能力和创新发展能力。审计机关应建立制度保证机制，认真落实“依照法律，符合程序，提高质量，文明审计”的要求。一方面是保证审计质量、防范审计风险的项目质量控制体系建设。从计划管理、现场审计、成本控制、质量复核、审计结果报告到审计成果利用等环节，细化执行程序和监督管理制度，做到严格依法审计。另一方面是提高审计效能、建设文明机关的制度保障体系。建立、健全学习培训、业务能力测试、政务公开、审计纪律“八不准”、勤政廉政回访及审计工作目标绩效量化考核等制度体系，做到对审计干部既严格教育、严格要求、严格监督、严格管理，又尊重、理解、关心和爱护，营造出审计机关团结进取、开拓创新、文明和谐的良好风气，让广大审计干部能为构建社会主义和谐社会的伟大事业添砖加瓦。

2. 如何借鉴美国政府审计在维护国家经济安全方面的做法?如何看待两国环境差异?

　　美国政府审计
　　政府审计准则包括要求和指南，通常称作公认政府审计准则（GAGAS），政府审计准贝q在胜任能力、正直诚实、客观公正和独立性等方面为实施高质量的审计和鉴证业务提供了框架。法律、制度、合同、拨款协议和政策经常要求按照政府审计准则审计，许多审计师和审计组织也自愿根据政府审计准则实施审计。政府责任署自1972年发布了《政府的组织、项目、活动及功能审计标准》以来，其后分别作了五次修订，其中1988年更名为《政府审计准则》2007年版的《政府审计准则》强调了审计在提高政府工作和保证政府责任方面的关键作用，通过更加规范的语言进一步明确审计人员的职责水平，并协调了与公共公司会计监督委员会、国际审计和鉴证委员会、国际内部审计师协会制定的准则的联系。主要内容包括：

　　一是准则的适应性和应用方法。准则适用于对政府机构、项目、活动和功能，以及对接受政府资助的承包人，非盈利组织和其他非政府组织的审计和鉴证业务。在应用方法上，准则包括专业要求和指南，与旧准则相比，新准则根据审计师和审计组织承担责任的程度，将要求分为无条件要求和推定授权要求两种类型。

　　二是政府审计道德原则。与旧准则相比，这是新增加的内容，道德原则为实施一般准则、现场工作准则和报告准则提供总的框架。道德原则包括公众利益，正直诚实，客观，合理使用政府信息、资源和职权，职业行为等方面。

　　三是一般准则。一般准则为实施财务审计、鉴证业务和绩效审计提供指导，一般准则和道德准则为审计工作的可信性奠定了基础。一般准则涵盖了独立性、专业判断、胜任能力以及质量控制和保证。与旧准则相比，新准则的变化为：在独立性方面，根据对独立性的影响，定义了三种非审计服务类型：不损害审计人员独立性的非审计服务，如果得到保证的情况下不损害审计人员独立性的非审计服务、损害审计人员独立性的非审计服务；在专业判断方面，强调专业判断在实施政府审计准则时的关键作用；在胜任能力方面扩充了职业能力的内容，将职业能力的要求贯穿于整个审计过程，并将2005年修订的职业后续教育并人准则，对职业后续教育的对象、内容和时间提出了具体要求；在质量控制和保证方面，增加了整体目标和质量控制要素，质量控制要素包括：质量控制的领导责任，独立性、公正、客观以及其他法律和道德要求，审计、鉴证业务开始、接受和继续，人力资源，计划、记录和报告，质量监控。

　　四是财务审计准则。其分别是财务审计现场工作准则和财务审计报告准则。财务审计准则认可了美国注册会计师协会的现场工作准则和报告准则，并规定了附加的政府审计准则。与旧准则相比，新准则强调审计师必须运用专业判断，计划和实施审计工作以获取充分、适当的审计证据，并合理发表意见，从而将审计风险限定在低水平。

　　五是鉴证业务一般准则、现场工作准则和报告准则。鉴证业务准则认可了美国注册会计师协会关于标准的一般准则、现场工作准则和报告准则，并规定了附加的政府审计准则。

　　六是绩效审计准则。其分别是绩效审计现场工作准则和绩效审计报告准则。与旧准则相比，新准则中的绩效审计规定中界定了合理保证、重要性、审计风险等基本概念要素，并贯穿于整个绩效审计准则，为实施高质量的绩效审计提供了框架。

　　美国政府审计对我国的启示

　　（一）政府审计的发展机制

　　美国政府审计的发展体现了多因素的互动关系。通过立法明确审计组织的职责，并为各种审计活动的开展提供法律环境和保障。为了履行历史使命，在授权职责下采取科学的审计方法，完善审计准则，不断提高审计质量，防范审计风险。同时，政府审计的发展也加强了国会对政府的监督，提高了政府部门的绩效。因此，在良好的内部管理和外部环境下，美国政府审计得以顺利和快速发展。

　　（二）强化政府责任

　　我国自设立政府审计机关以来，审计影响逐渐扩大，近年来的“审计风暴”更是提高了审计在社会公众中的地位。但从审计效果看，虽然宪法和审计法赋予了政府审计机关相应的职责，但审计的开展还要依赖于领导的重视程度。对政府审计机关指出的问题，多数被审计单位积极整改，但在有些情况下，有些被审计单位对审计问题过度自我辩护，或对审计问题置若罔闻，即使执行审计建议，也最多是一些行政处罚手段，审计效果和社会期望相差很大。究其原因是一些政府部门缺乏责任意识。20世纪70年代以来，西方国家发起了声势浩大的政府改革，其目标就是深化政府的责任意识和回应力。我国正处在改革的关键时期，政府改革也正在攻坚阶段，只有政府部门充分认识到并勇于承担自身责任，立法部门和社会公众积极监督，政府审计才能真正发挥作用。

　　（三）转变政府审计形象

　　长期以来我国政府审计侧重于财务审计，主要履行审计监督职能，人们对审计的认识是：只有查出大案要案审计才算成功。因此，人们欢呼“审计风暴”，但是每次“审计风暴”来临，众多政府部门纷纷上榜，并且屡查屡犯，政府部门和审计机关经常处于尴尬境地，审计效果也有失众望，有的专家对“审计风暴”提出质疑。在修订《审计法》时，一些政府部门要求限制政府审计机关的权限。政府审计机关应该如何做，首先，审计体制问题。目前理论界一直存在立法型和行政型之争，我国目前的政府审计体制是行政型体制，即“为政府”审计，本质上属于内部审计；但在政府职能和权力不断膨胀的时期，由谁来监督政府，因此，加强“对政府”审计是国际政府审计的发展方向，也是民主进步和社会发展的必然趋势。我国目前向立法型体制的直接转变还存在困难，但在审计计划制定等重要方面，应加强与立法部门的联系。其次，转变政府审计职能。在职能设计上要尽量避免政府审计组织和政府部门重复监督的现象，减少资源的浪费，审计重点集中在政府治理、内部控制和风险预警等体制问题，审计向绩效审计、非审计服务发展，为政府改革提供建设性意见，政府审计职能要向监督、鉴证、评价和专业服务多方面发展。最后，审计机关是否要与政府部门直接交锋。政府审计组织虽然是服务于社会公众的利益，审计报告通过不同方式对社会公告，但是，美国政府责任署的顾客主要是立法部门，政府责任署向国会提交审计报告，与国会分支机构和议员书信往来，参加国会听证会等，通过各种形式为国会决策和监督提供依据。

　　（四）加快政府审计准则建设

　　政府审计准则是规范审计师和审计组织执行业务的权威性标准，有助于提高审计质量，降低审计风险，维护社会公众利益。我国于1996年开始发布国家审计基本准则和相关具体准则，准则在规范政府审计工作中发挥了重要作用。但随着政府审计的不断发展，准则在框架体系和具体内容上难以适应形势的需要，特别是2006年审计法修订后，建立科学、完善的政府审计准则已迫在眉睫。

3. 如何借鉴美国政府审计在维护国家经济安全方面的做法?如何看待两国环境差异

　　美国政府责任署（UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice，GAO）是服务于国会的独立、无党派的机构。政府责任署由总审计长领导，美国政府责任署的前身是美国审计总署，创建于1921年.
　　国会也开始关注政府项目目标的实施情况，审计总署开始实施项目评估。1967年国会要求审计总署评价约翰逊政府反贫困的效果。《1970年立法重组法案》授权审计总署对联邦政府活动进行项目评估和分析。《1974年国会预算和处罚控制法案》补充了审计总署的评价职能和预算过程中的职责。《1978年总监察长法案》要求在政府部门设立总监察长，总监察长依据政府审计准则对联邦项目和活动进行内部监督。审计总署的职员特别是会计师，开始转变去适应新的工作。 20世纪70年代，审计总署开始雇用科学家、精算师和保健、公共政策、计算机等方面的专家。1986年，审计总署成立了具有法律实施背景的专业调查团队，专门调查涉嫌违法的行为。20世纪80年代以后，审计总署更加关注联邦政府的责任。如审计总署报告了储蓄和贷款业的问题，反复警告政府在控制赤字方面的失误。《1980年审计总署法案》进一步强化了审计总署从政府部门和其他组织获取调查和评价所需资料的权力。《1990年首席财务官法案》和《1994年政府管理改革法案》，授权审计总署审计政府部门的财务报表和联邦政府的年度合并财务报表。《1993年政府绩效与结果法案》授权审计总署向国会报告法案的执行情况，以监督联邦政府的绩效改革进程。《2004年审计总署人力资源改革法案》将审计总署从联邦雇员薪金系统中分离出来，赋予审计总署更多的薪金支付权和人力资源管理权。2004年，根据《2004年审计总署人力资源改革法案》，审计总署的名称改为政府责任署，此次更名体现了总署“责任、公正和可靠”的核心价值观，也反映了总署“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保证联邦政府对美国公民的责任”的历史使命。
　　（一）财务审计
　　（二）鉴证业务
　　（三）绩效审计
　　（四）调查相关业务项目效果性和结果
　　（五）发表法律决定和意见
　　（六）非审计服务合规性
　　（七）约定业务预期分析
　　美国政府审计对我国的启示

　　（一）政府审计的发展机制

　　美国政府审计的发展体现了多因素的互动关系。通过立法明确审计组织的职责，并为各种审计活动的开展提供法律环境和保障。为了履行历史使命，在授权职责下采取科学的审计方法，完善审计准则，不断提高审计质量，防范审计风险。同时，政府审计的发展也加强了国会对政府的监督，提高了政府部门的绩效。因此，在良好的内部管理和外部环境下，美国政府审计得以顺利和快速发展。

　　（二）强化政府责任

　　我国自设立政府审计机关以来，审计影响逐渐扩大，近年来的“审计风暴”更是提高了审计在社会公众中的地位。但从审计效果看，虽然宪法和审计法赋予了政府审计机关相应的职责，但审计的开展还要依赖于领导的重视程度。对政府审计机关指出的问题，多数被审计单位积极整改，但在有些情况下，有些被审计单位对审计问题过度自我辩护，或对审计问题置若罔闻，即使执行审计建议，也最多是一些行政处罚手段，审计效果和社会期望相差很大。究其原因是一些政府部门缺乏责任意识。20世纪70年代以来，西方国家发起了声势浩大的政府改革，其目标就是深化政府的责任意识和回应力。我国正处在改革的关键时期，政府改革也正在攻坚阶段，只有政府部门充分认识到并勇于承担自身责任，立法部门和社会公众积极监督，政府审计才能真正发挥作用。

　　（三）转变政府审计形象

　　长期以来我国政府审计侧重于财务审计，主要履行审计监督职能，人们对审计的认识是：只有查出大案要案审计才算成功。因此，人们欢呼“审计风暴”，但是每次“审计风暴”来临，众多政府部门纷纷上榜，并且屡查屡犯，政府部门和审计机关经常处于尴尬境地，审计效果也有失众望，有的专家对“审计风暴”提出质疑。在修订《审计法》时，一些政府部门要求限制政府审计机关的权限。政府审计机关应该如何做，首先，审计体制问题。目前理论界一直存在立法型和行政型之争，我国目前的政府审计体制是行政型体制，即“为政府”审计，本质上属于内部审计；但在政府职能和权力不断膨胀的时期，由谁来监督政府，因此，加强“对政府”审计是国际政府审计的发展方向，也是民主进步和社会发展的必然趋势。我国目前向立法型体制的直接转变还存在困难，但在审计计划制定等重要方面，应加强与立法部门的联系。其次，转变政府审计职能。在职能设计上要尽量避免政府审计组织和政府部门重复监督的现象，减少资源的浪费，审计重点集中在政府治理、内部控制和风险预警等体制问题，审计向绩效审计、非审计服务发展，为政府改革提供建设性意见，政府审计职能要向监督、鉴证、评价和专业服务多方面发展。最后，审计机关是否要与政府部门直接交锋。政府审计组织虽然是服务于社会公众的利益，审计报告通过不同方式对社会公告，但是，美国政府责任署的顾客主要是立法部门，政府责任署向国会提交审计报告，与国会分支机构和议员书信往来，参加国会听证会等，通过各种形式为国会决策和监督提供依据。

　　（四）加快政府审计准则建设

　　政府审计准则是规范审计师和审计组织执行业务的权威性标准，有助于提高审计质量，降低审计风险，维护社会公众利益。我国于1996年开始发布国家审计基本准则和相关具体准则，准则在规范政府审计工作中发挥了重要作用。但随着政府审计的不断发展，准则在框架体系和具体内容上难以适应形势的需要，特别是2006年审计法修订后，建立科学、完善的政府审计准则已迫在眉睫。

4. 浅议如何准确把握新时期国家审计职能

新时期，全国上下深入学习贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会关键时刻，如何准确定位国家审计机关的职能，更好地履行经济建设“免疫系统”功能作用。是摆在各级审计机关和广大审计人员面前的一个首要问题。一、从法律设定看国家审计职能定位《中华人民共和国宪法》第九十一条 国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。第一百零九条 县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。
《中华人民共和国审计法》第二条 国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。第三十条 社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。从法律层面看国家审计的性质是国家审计机关及其审计人员依法独立检查政府部门及其它国有企、事单位财政、财务收支真实、合法效益的一种行为。主体是由国家审计机关及其审计人员组织实施；对象（审计客体）包括：政府各部门，国有或国有控股的企、事业单位，当社会审计机构参与属国家审计机关审计对象时被纳入审计监管范围；内容是财政、财务收支活动的真实、合法、效益情况。二、从法规规定看审计职能定位《中华人民共和国审计法实施条例》第十五条 审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监督。经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。这次新条例规定，审计监督的职责范围较宪法和审计法有所拓展。通俗地说，今后财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里，包括政府部门，国有或国有控股及其它非国有经济组织使用国有资金的财务收支真实、合法、效益情况。如凡国家投资和以国家投资为主的建设项目，不仅项目本身要接受审计监督，与项目直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性也要接受相应的审计或调查，且不受审计管辖限制。 综上所述，国家审计职能概括为：国家审计机关及其审计人员依法审计政府各部门，国有企事业单位，使用国有财政资金的单位，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。三、正确理解法律规定职能和和发挥免疫功能作用的关系按法律法规规定，国家审计就是监督财政财务收支真实、合法、效益的行为。长期以来，各地审计机关在履行监督职责方面发挥了不可替代的作用，并且在今后相当长的时期内，国家审计在反腐败、纠正违法违规等方面还要发挥重要作用，国家审计的监督职责是审计机关最基本的职责。部分审计人员认为审计就是监督、查问题、处理问题，再刮“审计风暴”才能发挥审计作用，只起“预防”是对审计职能的错位。这种认识是对国家审计职能认识不到位形成的。但国家审计职责中除财政、财务收支真实、合法性以外，还有更重要的关注收支效益，如何体现审计效益，审计人员都会想到：各级政府重视，为领导决策服务，更好地服务经济发展。免疫功能的基本特征就是增强自身机体的“自我检查，维护机体的器官和组织正常运转，抗病素侵蚀、自我完善、自我预警”。国家审计机关发挥审计效益的最大化就是要维护国家经济安全，国家经济社会运行始终处于健康、可控的状态，及时发现和揭露问题，通过审计建议，督促被审计单位进行整改；或者通过审计建议,完善政策、制度，使问题带来的损失最小化。与免疫系统功能作用特征不谋而合。国家审计从打假治乱的经济卫士、“审计风暴”，体现了国家审计工作逐步推进，稳定提高的国家审计发展之路，体现了各个时期审计工作的不同侧重点，新时期审计署提出的发挥审计机关国家经济社会运行的“免疫系统”功能作用是对审计职能全面准确概括。首先国家审计的职能作用与系统免疫功能体现形式和内容表现相似。免疫系统功能具有的自身防御、自身稳定功能，免疫监视三大作用与国家审计的预防性功能、建设性功能、监视与制约功能、修补功能某种意义上说具有一致性。审计机关审计监督可以发现、揭示被审计单位违法违规、损失浪费等不正常问题并在审计的职权范围内对其进行处理，监督被审单位遵守法律、法规和提高绩效，发挥国家审计重要的建设性功能从而维护国家经济社会的稳定运行。其次，国家审计机关体制、监督对象、作用相对人特征符合免疫系统的特点。审计法规定：各级政府设立审计机关，对各级政府行政首长负责，监督对象是政府组成部门、国有单位及与国家机关发生预算缴拨款关系的单位。从法律规定上看，国家审计无论是体制、监督对象作用相对人都具有内部性。审计监督某种意义上就是政府内部监督，符合免疫系统功能发挥的内部性。三是审计免疫系统功能作用是对国家审计职能的完善和丰富发展。国家审计除履行审计监督基本职能作用外，要更加注重审计效益的发挥。

5. 如何更主动，全面，完善地履行审计职责

国家审计是国家经济运行的免疫系统。作为免疫系统，国家审计在国家政治体系和经济体系发挥着至关重要的作用。新时期，国家审计必须立足中国基本国情，不断深化、发展审计监督职能，完善中国特色社会主义审计制度，更好地推动中国特色社会主义事业建设。

一、中国特色社会主义审计制度定义

中国特色社会主义审计制度是国家审计与中国实际相结合的产物，即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度的总称。中国特色社会主义审计制度有三个标志：一是体现社会主义的本质要求，二是符合中国国情，三是基于审计的本质。我们研究中国特色社会主义审计制度，不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践，更要进一步统一思想认识，深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理中的地位和作用，进而更加坚定地坚持这项制度，并在今后的审计工作中自觉发展和完善中国特色社会主义审计制度。

二、我国现代国家审计职能的发展阶段

研究国家审计职能的时期主要在二十世纪80年代和90年代，进入二十一世纪后，探讨国家审计职能多是对先前研究成果的继承和发扬。关于国家审计职能有两种代表性观点，即单一职能论和多职能论。无论持何种观点，都认可经济监督是国家审计的基本职能，并指出其内涵并不是一成不变的，而是动态的、发展的。纵观我国现代国家审计发展历史，国家审计的经济监督职能从微观的、单纯的查错纠弊，拓展到了宏观的、综合性层面。大体上看，主要经历了三个阶段的发展。
第一阶段是以严肃财经法纪为目标的起步探索阶段。20世纪80年代，为了适应改革开放和社会主义市场经济的需要，国家决定实行审计监督，1982年将其纳入《宪法》，1983年9月15日审计署正式成立，在领导下主管全国的审计工作。 自此至《审计法》颁布前，国家审计开展了卓有成效的工作，但还处于探索发展阶段。在此阶段，审计监督职能相对比较单纯，主要是通过审查会计账目对被审计单位经济活动的真实性、合法性进行监督，着重于纠正错误，防止舞弊，揭露违法违纪现象。若用当下的视角来看，这一时期的审计职能虽是简单层面的真实性、合法性监督，但其在国家经济体制转型期间，为严肃财经法纪、维护财政经济秩序发挥了重要作用。
第二阶段是以提高社会经济管理能力为目标的全面发展阶段。1993—2007年是我国社会主义市场经济的巩固发展期，经济社会快速发展。在此期间，国家审计的理念、方式、作用和影响都实现了质的飞跃，审计监督超越了财政财务收支的范围，将与财政财务收支有关的经济社会管理活动也纳入了审计视野。不仅关注真实性、合法性，更加关注效益性、经济性、效率性；不仅立足批判性查找问题，而且立足建设性提供审计建议；不仅立足微观领域，而且关注体制机制层面的宏观性问题；审计领域也从公共财政拓展到民生、资源环境、经济责任等方面。通过全面履行评价、建设、鉴证、提示、防御等经济监督职能，为推进经济社会发展发挥了重要作用。
第三阶段是以维护国家安全为目标的新阶段。2008年世界金融危机爆发，我国经济发展的外部环境不断恶化，同时经过近30年的高速发展，经济社会内部积累的深层次矛盾和问题渐次显现，我国经济社会发展面临的内外部安全威胁日渐加大，维护国家安全尤其是经济安全成为国家治理层面的重大命题。在这个大背景下，审计长在“免疫系统论”的基础上，2011年又提出“国家治理论”，强调维护国家安全是国家审计的首要任务。事实上，近年来国家审计围绕能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方性债务、金融内部治理和监管、国有资产安全和中小经营风险、资源和环境保护等领域，积极发挥宏观性、综合性的“免疫系统”职能，为维护国家经济安全提供了可靠信息。我们还应看到，维护国家经济安全仍是国家审计的新课题，还须进行深入地研究探索。

6. 如何更主动，全面，完善履行审计职责

国家审计是国家经济运行的免疫系统。作为免疫系统，国家审计在国家政治体系和经济体系发挥着至关重要的作用。新时期，国家审计必须立足中国基本国情，不断深化、发展审计监督职能，完善中国特色社会主义审计制度，更好地推动中国特色社会主义事业建设。

一、中国特色社会主义审计制度定义

中国特色社会主义审计制度是国家审计与中国实际相结合的产物，即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度的总称。中国特色社会主义审计制度有三个标志：一是体现社会主义的本质要求，二是符合中国国情，三是基于审计的本质。我们研究中国特色社会主义审计制度，不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践，更要进一步统一思想认识，深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理中的地位和作用，进而更加坚定地坚持这项制度，并在今后的审计工作中自觉发展和完善中国特色社会主义审计制度。

二、我国现代国家审计职能的发展阶段

研究国家审计职能的时期主要在二十世纪80年代和90年代，进入二十一世纪后，探讨国家审计职能多是对先前研究成果的继承和发扬。关于国家审计职能有两种代表性观点，即单一职能论和多职能论。无论持何种观点，都认可经济监督是国家审计的基本职能，并指出其内涵并不是一成不变的，而是动态的、发展的。纵观我国现代国家审计发展历史，国家审计的经济监督职能从微观的、单纯的查错纠弊，拓展到了宏观的、综合性层面。大体上看，主要经历了三个阶段的发展。
第一阶段是以严肃财经法纪为目标的起步探索阶段。20世纪80年代，为了适应改革开放和社会主义市场经济的需要，国家决定实行审计监督，1982年将其纳入《宪法》，1983年9月15日审计署正式成立，在领导下主管全国的审计工作。 自此至《审计法》颁布前，国家审计开展了卓有成效的工作，但还处于探索发展阶段。在此阶段，审计监督职能相对比较单纯，主要是通过审查会计账目对被审计单位经济活动的真实性、合法性进行监督，着重于纠正错误，防止舞弊，揭露违法违纪现象。若用当下的视角来看，这一时期的审计职能虽是简单层面的真实性、合法性监督，但其在国家经济体制转型期间，为严肃财经法纪、维护财政经济秩序发挥了重要作用。
第二阶段是以提高社会经济管理能力为目标的全面发展阶段。1993—2007年是我国社会主义市场经济的巩固发展期，经济社会快速发展。在此期间，国家审计的理念、方式、作用和影响都实现了质的飞跃，审计监督超越了财政财务收支的范围，将与财政财务收支有关的经济社会管理活动也纳入了审计视野。不仅关注真实性、合法性，更加关注效益性、经济性、效率性；不仅立足批判性查找问题，而且立足建设性提供审计建议；不仅立足微观领域，而且关注体制机制层面的宏观性问题；审计领域也从公共财政拓展到民生、资源环境、经济责任等方面。通过全面履行评价、建设、鉴证、提示、防御等经济监督职能，为推进经济社会发展发挥了重要作用。
第三阶段是以维护国家安全为目标的新阶段。2008年世界金融危机爆发，我国经济发展的外部环境不断恶化，同时经过近30年的高速发展，经济社会内部积累的深层次矛盾和问题渐次显现，我国经济社会发展面临的内外部安全威胁日渐加大，维护国家安全尤其是经济安全成为国家治理层面的重大命题。在这个大背景下，审计长在“免疫系统论”的基础上，2011年又提出“国家治理论”，强调维护国家安全是国家审计的首要任务。事实上，近年来国家审计围绕能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方性债务、金融内部治理和监管、国有资产安全和中小经营风险、资源和环境保护等领域，积极发挥宏观性、综合性的“免疫系统”职能，为维护国家经济安全提供了可靠信息。我们还应看到，维护国家经济安全仍是国家审计的新课题，还须进行深入地研究探索。

7. 如何发挥国家审计在国家治理中的重要作用

中大网校回答：

	国家审计在国家治理中的作用



	(一)权力制约作用



	制约公权是国家治理的着力点。“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”， 
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”。党的十六大报告提出，“要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”，同时提出“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。国家审计是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分，是我国综合经济监督的高层形式，必须而且能够在权力制约机制中发挥重要作用。首先，国家审计作为民主与法治的工具，是权力监督与制约机制中的工具性要素，这一性质决定了其在政府治理中的作用与地位。其次，国家审计的基本职能是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督。最后，法律赋予国家审计独立的监督权，即各级审计机关必须不受外界干扰独立行使审计监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价。



	(二)利益协调作用



	协调利益是国家治理的根本要求。国家的本质是一种协调社会各界利益冲突的机构， 
具有对社会进行管理的职能。依据冲突理论，审计也是一项协调利益冲突的活动。由于利益相关者之间的利益目标存在着不一致，因此，这种实际或潜在的利害冲突导致财务报表存在不实报道的可能性，而审计是协调冲突的活动。国家审计具有宪法赋予的独立检查国务院各部门和地方各级人民政府财政财务收支真实、合法、效益的职责，可以通过对各级政府预算执行情况及其结果的审计，以协调各地区、各部门的利益，为人大审核下年预算和监督政府行为提供及时、客观、可靠的决策信息。



	(三)机制创新作用



	创新机制是国家治理的极终目标。 国家治理的战略目标是不断推动国家体制机制的持续优化与创新，为国家实现长治久安夯实制度基础。 
国家审计无论开展财政收支审计还是政府绩效审计，都需要通过对被审计单位财政财务收支情况的审计，进而评价其内部控制的健全性和有效性，以及国家治理各项政策措施的执行情况和效果，并针对存在的主要问题，从体制、机制、制度层面提出改进的意见和建议，以促进国家治理的不断创新。



	(四)风险防范作用



	防范风险是国家治理的首要任务。任何国家都或多或少存在一定的风险，即国家风险。 
所谓国家风险是指国家主权行为所引起的与国家社会变动有关的各种不确定性。在主权风险的范围内，国家作为交易的一方，通过其违约行为(例如停付外债本金或利息)直接构成风险，通过政策和法规的变动(例如调整汇率和税率等)间接构成风险，在转移风险范围内，国家不一定是交易的直接参与者，但国家的政策、法规却影响着该国内的企业或个人的交易行为。国家治理的首要任务是加强风险防范，以控制和降低国家风险。国家审计通过开展财政金融审计、外资审计、固定资产投资审计、国家预算执行情况及其结果审计、环境绩效审计、任期经济责任审计等业务类型，可适时揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全。



	三、国家审计在国家治理中发挥作用的路径



	(一)开展宏观经济效益审计，促进政策贯彻落实



	宏观经济效益审计是指由审计机关对政府各项宏观经济政策的制定及执行情况开展的审计监督活动。政府既是宏观经济政策的制定者，也是执行者。虽然有学者认为政府在推动经济发展方式转变上不会有多大的作用，甚至是在阻碍经济发展方式的转变。但是，国家审计作为一种宪制安排，通过发挥“免疫系统”功能，必将起到对政府的经济监督作用。为此，国家审计的工作重点应当放在促进规划和配套政策措施的贯彻落实上，加大对宏观经济政策执行情况跟踪审计的力度，关注政府投资、财政支出和银行贷款的结构及政策实施效果等情况，及时揭露和查处在贯彻宏观经济政策过程中存在的失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等问题，确保中央决策和部署落实到位。



	(二)开展经济责任审计，强化对政府公权的制约



	国家治理的核心是对“人”特别是“领导人”的治理，而经济责任审计是一种“人格化”的审计类型,它虽然不是直接对政府部门的审计,但通过对领导人的审计,进而评价政府受托公共责任履行情况,为进行有效治理界定了责任范畴。经济责任审计不仅是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具。为此，一方面要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计, 
发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象，促进加强政府自我控制能力建设。同时，要通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产以及内控等的审查,查清该单位的目标完成情况,分清领导人应负的主观责任,并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。另一方面，要推行经济责任审计结果公告制度, 
将审计出的问题以及应该进一步追究的责任诉诸公众，从而 “让阳光和社会为问责导航”，促进政府责任的法制化和行政透明化。



	(三)加强政府绩效审计，夯实公共管理基础



	绩效审计是民主政治的产物，同时又是推动政治民主化发展的动力。国家审计引入绩效审计模式，不仅符合了国家审计自身发展的需求，也为有效促进国家治理开拓了视野，激发了活力。国家审计通过开展政府绩效审计，对公共财政资金的使用效益和政府管理行为的效果进行审计，以促进政府公共管理职能的有效实现，夯实公共管理基础。具体而言，一是通过对政府宏观经济政策的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、宏观经济政策对国家发展的影响等等，从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化;二是通过对政府投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的评估，分析其是否充分发挥了作用，取得了预期的成效，进而评价政府的具体经济行为是否产生了积极影响;三是通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。



	(四)加强政府投资审计，确保公共资源的有效使用



	政府投资项目属于政府重大决策事项，体现公共资源受托责任性。对政府投资项目进行审计，有利于监督政府投资决策的科学性、公共资源使用的效率与效果性。为此，首先要加大对政府建设项目工程竣工结算的审计力度，高度关注政府热点建设项目，抓住竣工结算的关键环节，科学、合理地审核建设工程的工程造价、预决算、招投标等，有效遏止建设工程实施中的投机取巧、乱签证、随意变更等现象，促进工程建设及资金使用的进一步合规、合法、有序。其次，要强化重大投资项目的跟踪审计。将审计关口前移，对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计拓宽投资审计领域，完善重大项目跟踪审计制。对投资规模大、工程子项多、建设周期长的项目，进行全过程跟踪审计。最后，要积极探索项目招投标审计监督。工程的招投标是工程建设过程的重要环节，为确保国家财政性建设资金得以有效运用，审计部门要提前介入工程项目招投标的全过程，实行招投标工作事前、事中、事后的全程同步监督。



	(五)开展风险管理审计，高度关注金融运行风险



	金融是现代经济社会的核心，金融安全是保证经济安全和社会安全的第一道防火墙。 国家审计应当加强风险管理审计，高度重视金融风险。 
审计机关可通过以下方面实施对金融风险的管理审计：一是检查金融机构执行国家金融政策的情况，开展对重大金融活动的专项审计或调查;二要关注金融资产质量和风险。 
审计机关既要对金融机构的资产质量进行相对准确的把握，同时要关注金融领域的经济犯罪案件，注重发现大案要案线索，果断打击金融领域的违法犯罪行为，为国家宏观调控创造良好的金融环境;三是对监管机构的绩效进行监督评价，关注建立安全、高效、稳健的金融运行机制，促进金融监管机构依法履行职责。



	四、国家审计在国家治理中发挥作用的保障条件



	(一)创新审计观念



	为使审计这个“免疫系统”依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进其他各系统的功能平衡，为宏观调控服务，维护国家经济社会健康安全，就需要不断创新审计观念，实现从“就审计论审计”的观念向“就审计论国家治理”的观念的转变，通过审计工作，促使有关部门转变管理理念，走集约化管理之路。同时，要积极推进审计管理体制改革，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的审计管理体制，尽快建立能有效促进国家治理的审计管理体系。要对国家审计职责定位和职能划分进行改革创新，增加和强化审计为宏观管理服务职能，为促进国家治理提供有效服务。



	(二)创新审计运作机制



	首先，要实现由以事后审计为主向以事前审计与事后审计并重的转变。事前审计对实现经济增长方式的转变尤为重要。其次，要实现从以财政财务收支审计为主向以财政财务收支审计与经济效益审计并重的转变，从以账表导向型审计向制度基础型和风险导向型审计转变。最后，要实现从微观审计为主向微观审计和宏观审计相结合的转变。



	(三)完善审计法规制度



	审计机关要在认真学习领会中央有关宏观经济调控管理政策的基础上，研究制定审计在促进国家治理中发挥有效作用的专门法规制度，从法律上确定国家审计机关在宏观经济管理中的地位和职能，从法律上保障国家审计人员行使正当的监督职能。 
如制定《政府绩效审计准则》、《经济责任审计准则》等，修改不适应国家审计机关发挥宏观经济管理作用的法律法规，对国家审计机关如何为宏观经济管理服务、如何在国家治理中发挥作用等方面作出明确具体的规定。



	(四)提高审计人员素质



	国家治理为国家审计提出了更多更高的要求，而提高审计人员素质是国家审计适应新环境新要求的必然选择。为此，需要将提高审计人员的综合素质放在首位，不断加强对审计人员的后续教育和培训。国家审计人员的培训主要包括专业知识、审计技能和学历教育等方面，其中应当对审计人员进行终身的专业知识和审计技能的教育。发展中的审计手段，除了加强审计人员的计算机知识和操作技能的培训外，更要加强软件的开发应用，这也是提高审计效率的关键环节之一。必要时，探索实施审计干部到财政、金融、发改委综合经济部门的交流制度，掌握这些部门的专业知识和技能。



	(五)创新审计技术方法



	作为国家治理的重要工具，国家审计应当不断创新技术方法，广泛开展风险导向审计，努力降低审计风险。具体而言，国家审计应当从传统的账表导向审计、制度基础审计向现代风险导向审计方法转变，通过开展风险导向审计，对国家财政金融运行风险进行预警，对政府的各项重大决策进行评价，以充当国家治理的“吹哨人”。 
另一方面，通过开展风险导向审计，控制和降低审计风险，提高审计工作质量。为此，需要修改现行国家审计准则，废止制度基础审计内容，嵌入风险导向审计模式，以规范和引导国家审计工作;同时，加大对审计人员技术培训的力度，使其理解并掌握现代风险导向审计理论与方法，并能够在实际工作中灵活运用。

8. 国家安全包括的内容以及维护国家安全的意义

当代国家安全包括16个方面的基本内容：政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、生物安全、太空安全、极地安全、深海安全。
维护国家安全的意义是保证一个国家的安全不仅是不受外国侵略，而且在国内也要稳定，要反对颠覆。并且随着国家安全的提出，我国有了一个概念性的转折，由毛泽东时代的“战争与革命”发展成为了“和平与发展”。这样使得中国在国际地位上更加发达，强调了经济战略。

扩展资料：
维护国家安全基本原则：
第一，确立国家与民族崛起的基本目标。
第二，采取综合一体化的手段。
第三，新安全观包括主权安全，综合安全和合作安全。国家享有主权，包括独立权，管辖权，平等权，自卫权。国家综合安全包括政治，经济，社会，信息安全等。经济安全是国家综合安全的核心。军事安全是国家安全的支柱。
第四，解决经济发展与国家安全脱节的问题。
第五，树立独立发展理念，为“全球化”条件下的民族国家定位。