英国金融服务监管局的介绍

1. 英国金融服务监管局的介绍

英国金融服务管理局（Financial Service Authority---FSA），该局于1997年10月由1985年成立的证券投资委员会（Securities and Investments Board---SIB组织）改组而成，作为独立的非政府组织，拟成为英国金融市场统一的监管机构，行使法定职责，直接向英国财政部负责。英国金融服务管理局为独立的非政府组织，是一家有限担保和融资的金融服务行业，具有完整的内部管理制度和完善的组织机构，只能行使手段以及查询和监督办法、执法调查等工作系统。由于2008年金融危机的影响，2012年1月19日，FSA被拆分为两个机构，一个为FCA（Financial Conduct Authority），另一个为PRA（Prudential Regulation Authority）。自此，FSA不复存在。

2. 英国金融服务监管局的组织机构

 董事会由英国财政部任命，包括：执行主席一名首席行政官（Chief Administrative Officer）一名管理董事（Managing Director）两名董事会成员十九名，共二十三名。董事会主要负责FSA总体政策制定。 在职能设置方面，董事会下设五个部门，直接向董事会负责。同时在具体职能行使上FSA形成三大职能板块：一、首席行政官班子二、负责金融监督（Fianacial Supervision）的管理董事班子，主要对机构进行监管三、负责核准、执行和消费者联系的管理董事班子（Authorisation，Enforcement & Consumer Relations）三套班子直接向董事会负责。 每个职能部门都有相关的董事负责。◆直接向董事会负责的部门1、董事会秘书（Company Secretary）：直接向主席会议负责。2、董事会总顾问办公室（General Counsel to the Board）：包括银行和综合事务首席顾问，投资事业首席顾问，保险和友谊协会首席顾问。3、联络和FSA公司事务（Communications & Corporate Affairs）：负责媒体联系，通信基础设施，对外公开事务及新闻发布和说明。4、质量保证及内部审计（Quality Assurance & Internal Audit）：负责外部风险和银行规则，内部风险以及质量保证、内部审计的运作。◆直接向首席行政官负责的部门5、首席行政官办公室：负责办公楼、接待和会务、业务活动计划等。6、财税部门（Interim Finance）：负责会计事务、税收及管理信息等。7、信息系统（Information System）：负责战略与管理、商业系统、服务提供、项目管理等。8、人力资源（Human Resources）：负责FSA人力、发展、财务监督、运营情况报告等。◆直接向金融监督管理董事负责的部门9、银行及房屋协会（Banking & Building Societies）：负责监管英国存款吸收机构、国外银行、经济数据及风险分析、政策制定、风险管理等。10、投资事业（Investment Business）：监管原属证券和期货局（SFA）、投资管理监管组织（IMRO）、个人投资局（PIA）的监管对象以及政策制定。11、市场和交易所（Markets & Exchangse）：负责监督市场行为和基础设施、交易所和清算公司。12、保险和友谊协会（Insurance & Friendly Societies）：负责监督保险及其相关协会等机构，监督劳埃德和伦敦保险市场、政策制定。13、养老基金（Pensions Review）：监督养老基金单位、政策和标准制定。14、UKLA：监督股权市场（Equity Markets）、资本市场集团、政策制定等。15、综合性集团（Complex Groups）：监督银行及其已产生交易的风险、政策制定等。◆直接向核准、执法和消费者联系管理董事负责的部门16、策划部门（Project Arrow）：负责规则、程序制定、监管理念、风险管理和评估等。17、核准（Authorisation）：负责对公司、个人的审核和登记事务、档案材料管理等。18、执法（Enforcement）：负责法定调查、规则执行和法律、政策的贯彻落实。19、消费者联系（Consumer Relations）：负责消费者投诉、消费者政策研究、消费者教育、公众咨询、消费者赔偿等。20、管理目标（Management Tasks）：负责管理目标的设定和任务的协调、分派等。◆另外有负责行业培训、金融犯罪联系单位、法庭秘书等相关职能，但尚未有明确的董事负责。

3. 英国金融服务监管局的风险监管

 英国金融服务管理局（FSA）的监管流程：第一步：风险识别；第二步：风险管理；第三步：职责分派；第四步：区分优先考虑的工作 ；第五步：风险缓释与监测。在这些步骤中，先是评估所关注的整体风险状况，然后是明确风险的趋势，再将风险监管职责交给英国金融服务管理局的具体部门。 受澳大利亚证券投资委员会（ASIC）的邀请，对英国金融服务管理局（FSA）风险为本的监管方法做一阐述。探讨的有几个方面：风险为本监管方法的涵义，采用风险为本监管方法的原因，风险为本监管方法的实际意义，换句话说，在实践中是如何实施风险为本监管的，最后一个重要方面是，在风险为本监管的实际工作中所遇到的一些难题，重点是讲监管流程改进所取得的进展。通过对英国金融服务管理局的职责及其来龙去脉的简要介绍，使大家对我要介绍的这家采用风险为本监管方法的机构有所了解。根据《2001金融服务和市场法》，英国金融服务管理局被确立为一个由董事会领导的独立的监管机构，是由英国金融服务管理局成立之前的十个监管机构合并而成。这项法令赋予英国金融服务管理局四项法定目标：维护公众对金融体系的信心；促进公众对金融体系的了解；适当保护金融消费者的利益；努力减少金融犯罪。值得注意的是，以上法定目标在两个方面使得英国金融服务管理局成为一个独特的综合性金融监管机构：一是英国金融服务管理局的职责包括审慎监管与消费者保护，而在许多国家，审慎监管职责由一个监管机构承担，消费者利益（及其商业行为）的保护职责则由另一单独的监管机构承担；二是英国金融服务管理局的职责横跨了银行业、保险业和证券业，而在许多国家，这些职责则由三个监管机构分别承担。例如：在法国，银行业有银行监管委员会，证券业有金融交易管理局，而保险业则有保险及互助管理局（ACAM）。 风险为本的方法所包含的内容，首先不是从英国金融服务管理局谈起，而是先从一家金融机构入手，剖析一家金融机构的风险管理所包含的内容。基本特征如下：1、详细描述机构准备承担的风险，这一流程通常不严密地被说成是确定机构的风险偏好，这种风险偏好的确定可能是不明确的，也可能是明确的；2、识别机构所面临的资本、声誉、收益、品牌等方面的风险，以及会引发信用风险、市场风险、操作风险、事件风险等的各项经营活动或事件；3、统一量化上述风险的方法，如量化信用风险的贷款评级，量化市场风险、信用风险和操作风险的风险价值（Value At Risk），量化事件风险的压力测试等。每一种方法都会存在许多技术性问题，如相关性、“肥尾”分布、流动性压力下模型关系的持续有效性、决定压力测试程度缺乏明确合理的基础等；4、设计和安装能生成上述风险量化信息的系统；5、确定并运用内部控制措施管理上述风险，比较典型的控制措施有设定限额（如风险价值、信用敞口或其他尺度等）、授权权限等；6、将管理风险的职责分派给管理人员。这包括两部分管理人员：一是从事各项业务或职能的业务管理人员，他们对机构的业务管理包括将风险控制在事先认可的范围之内负有首要责任；二是独立的风险管理人员，其任务是就识别、量化和控制风险的情况提出质疑。英国金融服务管理局与金融机构的风险管理原理非常接近，都包含以下相同的要素：设定目标（对我们而言要达到的是法定目标而非财务目标），确定我们的风险偏好，识别达到法定目标所面临的风险，制定统一的风险量化标准，监测这些风险，通过负有直接管理责任的业务管理人员和提出异议的风险管理人员来管理这些风险。概括地讲，英国金融服务管理局与金融机构的风险管理流程是相同的，而从更为抽象的层面来看，两者同样都是一个对风险进行识别、计量、缓释、控制和监测的循环过程。正如我所说的，简明扼要地阐释原理之后，我会再回过来讲风险管理原理的实际运用。 目前，英国金融服务管理局采用风险为本的监管方法，并不是出于我们应采用与被监管机构相同政策的考虑，而是基于一些更为重要的原因。首先，作为一项指导性原则，我们有一个不追求零失败态度的明确目标，即我们并不试图阻止所有被监管机构的失败，而是认为有些机构的失败是不可避免的，而且事实上也是合乎逻辑的。所谓不可避免是因为没有一家监管机构能够控制所有被监管的机构，所以意外的事难免会发生；所谓合乎逻辑是因为回报与风险是相互伴随的，而试图控制风险以达到预防所有财务失败，则会过度地抑制金融机构。但我们对于重大的失败显然不会漠视不管，因为这会给我们监管目标的实现带来风险。因此需要一些手段来辨别哪些是最为紧要的问题，这便是风险为本监管的本质所在。第二，我们清楚自身监管职责的范围：29，759家金融机构、165，544名从业人员，一个占国内生产总值5%的行业。我们显然不是万能的，需要有一种能区分哪些工作应优先考虑的机制。第三，设立英国金融服务管理局之时，我们需要构建一个风险分析与监管方法的共同基础，而不仅仅是汇集各家的监管方法，即证券及期货管理局、证券和投资委员会、负责银行监管的英格兰银行、与保险相关的贸易工业部和财政部、房屋互助协会委员会等的监管方法。不论明确与否，每家监管机构都有一套各自的监管方法和实际做法，而我们需要的是一种共同的监管方法，这就是英国金融服务管理局为什么要非常明确地提出风险为本监管方法的原因。 首先，我们所关注的风险是与英国金融服务管理局四个法定目标相关的风险，即维护公众对金融体系的信心、促进公众对金融体系的了解、适当保护金融消费者的利益以及打击金融犯罪。需要注意的是，尽管这四个法定目标涉及的风险可能会与金融机构管理层所关注的风险相关联，但它们还是有差别的。实际上，这些法定目标极为宽泛，所以我们需要严密而且重点更为突出的风险管理手段。为此，我们要关注基于机构的和更一般性的特定风险源。1、主要基于机构的风险源：财务失败；行为失范和管理不当；金融欺诈；滥用市场力量；洗钱；市场质量下降等。2、主要基于非机构的风险源：消费者理解不足；没有落实战略重点；损害英国金融服务管理局的声誉；没有经济、高效地利用我们的资源。风险为本监管原理的实际意义：一是，风险为本监管原理确立了我们对机构的监管方法。我们根据各机构的潜在影响（可用机构的规模来替代）对机构进行分类，共分为四大类：高、中高、中低、低，对这四类机构的关注程度完全不同，从我们称之为对机构实施“严密的且持续的”监管的一个极端（基本上是由一个专业小组监控一家主要机构，如汇丰银行或西班牙桑坦德银行在英国的经营活动）到另一个极端，即极度信赖专项调研、统计分析、不定期的抽样检查（由此，对于一般的保险经纪公司，我们只是收集数据，了解经纪公司所从事的业务类型，分析经纪公司的整体情况，而在正常业务过程中，我们并不要求走访或检查经纪公司）。总体上，英国金融服务管理局监管着 29，759家机构，这些机构被细分为以下几类：  潜在影响  机构数  监管类型  高  87  严密的且持续的  中高  423  定期检查  中低  900  周期较长的临时性检查  低  28，349  统计分析/专项调研  如此分类的结果是，对于我们所监管的大约90%的机构，在正常业务过程中，我们从不进行检查。我们对于对冲基金管理机构采取了类似的监管方法，在英国有300多家对冲基金管理机构，我们把信息收集工作放在大约27家机构（不到总数的10%）上，以此作为管理这一行业风险的最佳手段。二是，风险为本监管原理为我们提供了一种如何将风险评估转化为风险缓释的通用方法。我们有处理不同风险水平的经验法则（Rules Of Thumb），决定何时要采取措施缓释风险。这些法则为：1、低风险：不需要采取缓释措施；2、中低风险：没有缓释的必要，如要采取适当的缓释措施需要相应的理由；3、中高风险：应该采取缓释措施，如不采取适当的缓释措施需要相应的理由；4、高风险：必须采取缓释措施。需要注意的是，这里有主观判断的因素：对于中低风险，我们也许会不按常规而采取缓释措施；相反，对于中高风险，我们也许同样会不按常规而不采取措施，但这两种情况都会受到质疑，需要做出解释。实际上，我们的分析要稍微复杂和详细一些，而且要区分不同程度的影响和发生概率。但是，应使用一致的风险评估方法并应用统一的决策规则来决定是否需要采取缓释风险的措施，这一中心原则是明确的。风险为本的监管方法决定我们需要采取措施的方式。三是，我们运用风险为本的监管方法使常常只是一个口号的所谓“风险偏好”落到实处。例如：在我们的工作中，作为一家承担上市监管职责的机构，我们改变了内部审查流程以反映我们对招股说明书和公告文件的风险评估。我们的风险评估是基于一系列通俗易懂的因素考虑，重点放在交易的类型与复杂性、发行者的规模与状况以及其他相关因素上，评估所得出的风险水平决定我们审查文件的深入程度以及我们在审查流程中应投入的资源数量，这样做的好处能使我们把资源集中投入到真正的风险领域，风险等级最低的发行者文件只需受到范围有限的审查，而风险等级较高的发行者文件将由我们最资深的工作人员作全面的审查，或者说我们对金融问题做出反应时所采取的措施与风险评估相适应。 首先，存在一个与不追求零失败的明确政策有关的政治性问题。尽管事先对这一政策的逻辑性有所认识，但事件发生后却很轻易地被抛之脑后，当失败的事实被抓住时，不考虑监管机构采取措施预防已发生的失败类型再次发生的总成本中所包含的费用。当失败事件已给消费者带来直接和不利影响而受到批评的时候，监管者很难回答说他已经做过判断，认为不值得寻求措施阻止机构的失败，然而有时又必须要给出那样的理由。在监管机构内部也是如此，要有一种坚定的态度，以便英国金融服务管理局的职员懂得他们有时需要选择不采取措施（并承担后果），有时又要选择采取措施。尽管不采取措施也许会产生一些不良后果，但不采取任何措施的决定未必就是一项错误的决定。但这肯定是一项令人不安的决定，因而做出这一决定的那些人员需要得到其高级管理层的支持。其次，我们要认识到我们的监管流程中必然会存在大量需要判断的要素。没有一种算法能使我们输入数据并决定英国金融服务管理局是否应该追加投入五百万英镑，用以改善其控制市场舞弊的能力，或是用于总体上提高公众的金融知识，或是用于改善英国金融服务管理局内部的管理信息系统，或是用于我们其他任何潜在的资源需求。所有这些决策都需要判断，判断当然需要以风险分析为支撑，同时要利用我们所拥有的最完善的信息来源，但最终还是需要运用判断力。例如：我们在普及公众金融知识方面已增加了英国金融服务管理局的年度经费，从两年前的两百万英镑计划明年增加到一千万英镑，我们认为目前低水平公众金融知识给我们实现法定目标造成风险，证明这项调整是正当的，但这仍还是一种判断。我们可以改进我们的数据采集和信息处理流程，但这些内容始终只是最终判断的考虑因素，而最终判断仍是主观性的，这是由赋予英国金融服务管理局不尽相同的法定目标所带来的不可避免的结果。第三，英国金融服务管理局的很多数据和市场信息是建立在与各金融机构的监管关系基础上。尽管这些信息带给我们相当多的洞察力，但提供的信息不集中，因而时常存在一种倾向，即只考虑一系列单个的问题，而忽视了去发掘可以把它们联系起来的潜在模式和主题。例如：在刚刚加入英国金融服务管理局的时候，我受困于两件事：一方面忙于处理英国各独立的理财咨询师（IFA）网络所面临的困境；另一方面，对于影响金融产品分销的重大法律和监管规则调整，也就是所谓的去极化（Depolarisation）总体效果的关注却相对较少。为了克服这种不均衡问题，我们设立了行业小组（例如：研究银行业、资产管理、保险、会计等问题的行业小组），以改善我们系统的了解所监管业务的经济驱动。他们将有助于纠正对具体机构了解详细，而对影响一个行业的综合性问题很少能做到持续动态了解的不平衡状态。最后，我们需要改善英国金融服务管理局应对新风险识别与评估的灵活性。我们不断调整资源，以反应新的风险评估结果，但这种调整往往很缓慢，一方面是因为我们更善于添加新的任务，却不善于结束已有的任务，另一方面是因为职员适应任务转换的能力还有待提高。我们需要加快应对新识别风险和风险关注重点变化的速度。一方面，我们已有许多改进培训的措施，以提高我们职员的岗位流动性；另一方面，我们的管理信息系统也正在改进，以使我们的资源配置更加明晰。

4. 英国金融服务监管局的历史

英国金融服务管理局（Financial Service Authority---FSA），该局于1997年10月由1985年成立的证券投资委员会（Securities and Investments Board---SIB组织）改组而成，作为独立的非政府组织，拟成为英国金融市场统一的监管机构，行使法定职责，直接向英国财政部负责。英国金融服务管理局（FSA）是一个独立的非政府机构，赋予了法定权力的金融服务及市场法案2000（FSMA），是一家有限担保和融资的金融服务行业。作为英国的金融服务监管机构，FSA的法定目标是制定规则，广泛调查和权利执法，董事会制定了整体政策，但是日常决策和管理工作人员是执行委员会的根本职责。FSA的力量和目标是通过金融服务和市场法案2000（FSMA），也旨在促进高效、有序和公平的金融市场和遵循FSA良好的监管原则。◆1998年6月完成了第一阶段改革，银行监管职能由英格兰银行转向FSA。◆2000年6月，皇室批准《2000年金融服务和市场法》，拟于2001年执行，届时证券和期货局（Securities and Futures Authority）、投资管理监管组织（Investment Management Regulatory Organisation）、个人投资局（Personal Investment Authority）以及Building Societies Commission、Friendly Societies Commission、Register of Friendly Societies等机构职责，将并入FSA。

5. 英国金融服务监管局的职责范围

负责监管银行、保险以及投资事业，包括证券和期货。与英格兰银行（BOE）同隶属财政部，FSA负责金融事业管理，而BOE主要任务维持金融稳定。FSA是全世界最权威最严格的金融监管机构，对客户的资金和操作规范每年都会审批一次。如果违反规定，一定会被惩罚，甚至会吊销牌照。

6. 英国金融服务监管局的基本原则

英国金融服务管理局（FSA）实现上述目标的基本原则如下所诉：（一）重视成本与效益的经营观念。（二）加速金融服务业的改革。（三）重视金融管理及金融服务业国际化的本位，维护英国的竞争地位。（四）在加之于公司的负担和限制，以及对消费者和行业监管利益之间取得平衡，维持公司合理竞争的价值。

7. 英国金融服务监管局的职能行使

 （一）核准在银行、投资事业和保险三部门内运营的公司。（二）审批在上述部门以不同方式运营的个人。（三）制定政策和规则（目前仅对投资事业和保险有此权限）。（四）信息收集和调查权力。（五）干预权（如要求公司停止涉及新业务）。（六）金融处罚权（Powers To Impose Financial Penalties）。（七）消费者教育以及行业性培训。（八）加强国际交流。 （一）强调信息披露的重要性，为消费者提供公平交易机会。（二）促进公司维持运营标准并不断改善，提高行业整体水准。（三）制定合理和预防性的规则，防范和化解风险。（四）促进效率最大化，一是促进市场活动合法，员工素质高；二是充分利用技术优势提高效率。 执法及调查权限（一）强制取缔未经许可的事业，并予以起诉。（二）管理交易所及自律组织，监视市场重大不法行为。（三）协调配合重大调查案件。同时，有充分权力，采取民事诉讼行为。（四）涉嫌犯罪行为，交由检察官或商工部（Department of Trade & Industry）执行起诉。前者负责财务报告虚伪不实及市场操纵等犯罪行为的起诉；后者则负责内幕交易的起诉。（五）依法律规定有权对投资事业进行审问及强制制作文件等。（六）商工部有调查内幕交易行为的权限，并对一般公司行号进行调查。（七）自律组织在契约的规范下，对其会员亦有类似的权能。 合并后员工约2000人。英国金融服务管理局首席执行官埃克托尔·桑特表示：“英国金融服务管理局过去充满艰辛，该机构在组织运行模式上做出了很大改变，以加强对金融市场的监管，这种变革还将持续下去。”英国金融服务管理局负责人表示：“金融改革任重道远，即使在看到经济复苏的苗头下也不能松懈。”

8. 英国金融服务监管局的发展

英国，作为全球老牌金融中心，英国财政部主要有两个金融监管部门：一是英格兰银行（BOE），主要任务是维持金融稳定；二是英国金融监管局（FSA），负责监管银行、保险以及投资事业，包括证券和期货。金融监管部门的职责是对金融服务行业进行监管；保证金融市场的效率、有序、廉洁；帮助中小消费者取得公平交易机会。英国是目前世界上金融服务最完善、最健全的国家，并且通过英国金融服务管理局（FSA）对所有在其境内注册的金融服务机构进行严格的监管。中国银行今年在英国成立子银行和中国国际银行，同样需要向因英国金融服务管理局（FSA）递交申请，并在批准后允许其注册，开展业务。据悉英国财政大臣奥斯本周三晚在伦敦发表的演讲，英国金融服务管理局（FSA）将在未来两年里被拆分成三部分。英国金融服务管理局当前的主要职责将于英格兰银行接管，另外两部分为Prudential监管局以及金融政策委员会，负责保护消费者权宜。