水土保持生态补偿政策法律的意义

1. 　水土保持生态补偿政策法律的意义

水土资源是人类赖以生存的物质基础，水土保持是生态建设和环境保护的重要内容。经过50多年的发展，中国水土保持工作取得了举世瞩目的成就，特别是水土保持在保护水土资源、保障粮食安全方面，是任何一项措施或工程都无法取代的。人们逐步意识到水土保持在维护生态系统的平衡及其之上的人类社会健康发展中具有不可取代的战略性地位和作用。但是，我们也必须看到，由于水土保持生态效益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，导致了如下局面：一方面，受益者无偿占有水土保持生态效益，水土流失治理者得不到应有的经济回报，缺乏保持水土的经济激励；另一方面，造成水土流失者、破坏现有水土保持设施者未能承担相应的责任和成本。这种生态保护及其经济利益关系的扭曲，不仅使水土保持工作面临很大的困难，而且也威胁着生态系统及人类赖以生存的基础。影响地区间和不同人群间的和谐发展。要解决这些问题，就必须建立一种能协调相关主体水土保持生态效益及其经济利益的分配关系、激励水土保持行为的相关政策、法律及其制度。借鉴国内外相关领域的理论与实践，水土保持生态补偿是一条成功之路。
一、推动水土保持投入机制转变
水土保持是一项投资大、周期长、短期难以见效的复杂系统工程，这不仅需要几代人坚持不懈的努力，更需要高强度投入才能完成。即使是在国家规定的建设任务完成以后，还需要提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道来保证水土保持成果的长期巩固。
如：对矿产资源项目按单位产品征收或按销售收入提取一定比例的资金用于水土保持，已有法律、法规和政策的支持，也经过了十多年实践的检验，应在矿产资源开发区域进一步推广，特别是在煤炭、有色金属矿等矿产开发行业要首先推广。以2005年为例计算，如果将2005年全国生产的矿产资源（其中，原煤21亿t,10种有色金属1635万t，原油8084万t）的销售收入的1%用于水土保持，可提取水土保持生态补偿费达138.5亿元，仅这一项的收入用于水土保持，相当于“十五”期间国家水土保持实际年均投资16.31亿元的8.5倍。
二、提高全民保护水土资源意识
水土保持生态补偿制度是以水、土为主的自然资源有偿使用制度的重要内容之一，它的建立要求生产者、开发者、经营者改变水土资源是公共物品无需付费的观念，要求整个社会认同水土保持生态服务功能的价值。作为水土保持受益人支付一定的费用，既是所有权人实现其经济利益的方式，也是对水土流失治理做出努力并付出代价者的合理的补偿。
水土保持生态补偿制度的建立促使人们向“谁受益谁补偿”的理念转变，这一转变不仅会打破最初的“先破坏后治理”的发展模式，更会通过经济、政策和管理手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，强化人们保护水土资源的责任感，在潜移默化中将保护水土资源变为人们的自觉行动。同时，人们的水土资源保护意识的深化也有利于为保护生态环境筹措资金，解决社会发展同生态环境保护的矛盾与对立。同时，建立水土保持生态补偿制度是降低环境压力的出口，它通过增加整个社会的生态供给，减少政府及社会的环境压力，保障国民经济持续稳定发展。
三、促进生态与经济协调
导致水土资源生态功能退化最根本的原因是人们对水土资源利用观念和利用方式的错误。水土资源给人类提供的服务包含很强的公共物品性质，它在消费上往往表现出非竞争性、非排他性和外部经济性。当某个开发建设项目利用水土资源，开山挖土石，人工再塑地貌，对植被的破坏，对地下、地表水资源的破坏，都对项目以外的人产生外部不经济。但是，这种不经济是潜在的，一般公众认识不到，在对地表直接物品得到经济补偿后就默认了这种潜在的不经济。其次，在传统观念的指导下，对水土资源外部经济性的无偿侵害，则成为经济活动减少成本、增加效益的手段。在一些开发建设项目的设计中不考虑减少水土资源破坏，而是考虑如何使项目建设更省时省工。于是，遇山或劈挖，或穿洞，以破坏水土资源为代价，以相对较低的经济成本博取较高的经济收益，对造成的水土资源破坏尽量回避治理责任，减少经费支出。这种传统水土资源利用观念放纵了人类对水土资源的无限度利用。相反，当某个开发建设项目注重保护性利用水土资源，其产生的生态效益具有外部经济性。但是，这种外部经济性也是潜在的，一般公众认识不到，不会对企业保护水土资源的成本进行补偿。
开发建设项目破坏水土资源产生的外部不经济，公众不认识、政府不协调；对保护水土资源产生的外部经济性，公众不认识、政府不补偿。都采用违法的破坏水土资源的方式来增加经济效益，放弃了在开发建设过程中对水土资源的保护性利用。虽然我国宪法中明确规定水土资源是国家代表人民对其进行管理，任何人不能随意占用、支配和损害，然而传统的“环境公共财产”观念和古典的环境经济学观点，仍然主宰着水土资源利用方式，很难适应现代社会对水土资源的开发利用。因此，我们必须树立新的水土资源公共效益观念，实施可持续发展的水土资源开发利用方式，改善和优化人类的生存环境。
首先，必须明确生态环境的改善是公共物品，具有正外部性，其区域公共服务的属性决定了谁受益谁就必须付费。公共服务的供给应由享受它们的人来决定并支付成本，也就是说，公共服务其利益归属于哪个特定地区的人，就应由该地区的人来选定和支付成本。水土流失不仅给当地而且对下游地区的粮食安全、防洪安全、饮水安全、生态安全等带来直接的影响和危害。因此，综合防治水土流失不仅仅是水土流失区部分利益群体的责任，也是下游受益区和各利益相关群体的共同责任和义务。
然而，目前，在水土流失的综合防治中，“少数人投入，多数人受益”、“水土流失区投入，非流失区受益”、“贫困落后地区投入，发达富裕地区受益”、“上游地区投入，中下游地区受益”等不合理现象普遍存在。因此，研究水土保持生态补偿法律政策体系，建立水土保持生态补偿制度，对水土保持生态建设的贡献者与受益者进行公平性调控，实现受益者向贡献者进行补偿，势在必行，意义重大。更为重要的是，一套良性的水土保持法律政策体系，对保护自然资源，保持生态系统的完整性和资源的可持续供应能力，预防和控制环境污染和破坏，恢复和治理已遭破坏的水土环境，进而实现可持续发展的战略目标和构建和谐社会具有重大的现实意义。

2. 　水土保持生态补偿的概念

3. 　水土保持生态补偿的概念

4. 　水土保持生态补偿法理分析

《中华人民共和国水土保持法》把“水土保持”定义为，对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。这些预防和治理措施主要包括：工程措施、农业措施、林草措施和自然修复措施。水土保持的种种措施都是生态建设行为，牵涉着各种错综复杂的社会关系和利益关系，存在着公共产品及外部性特征，需要建立健全水土保持的生态补偿机制。法理学认为，法律是调整社会关系的行为准则，能够调整和平衡各种利益关系，能够确认和保护生态建设的成果。因此，十分有必要从法理学的角度探究水土保持生态补偿的理论依据，为我国水土保持生态补偿的立法实践提供参考和理论支持。
一、水土保持中利益相关者权利与义务的对等
权利和义务是法的核心内容和基本范畴，二者之间是对立统一的关系，任何一项权利都必然伴随着一项或几项保证其实现的义务，而不管这个义务是权利人自己的还是他人的，简而言之，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。水土保持生态功能区的政府、企业、社会团体与其他组织、居民履行了水土流失预防及治理的义务，但同时也剥夺了其自身发展经济、摆脱贫困的权利。相反，作为水土保持生态功能受益区的政府、企业、社会团体及其他组织、居民不仅享受到良好的水土资源环境，而且利用优越的水土资源发展经济取得巨大的效益，但却没有承担水土流失的预防和治理义务，这显然违背法的公平原则。水土保持生态补偿法律制度正是基于这一权利与义务不对等的考量，赋予水土保持措施的实施主体要求其生态功能区受益主体向其进行必要补偿的请求权，以调整和平衡各利益相关主体之间的权利与义务关系。
二、水土保持中生存权、发展权与环境权的对立统一
环境权是随着环境危机的加重和环境意识增强，逐渐被人们呼吁和接受，并被很快写入许多国家的法律，得到法律的确认和保护。生存权是人类最基本的的权利，任何人的生命都受法律的保护，但是维持生存的基础是物质条件。例如在边远的经济欠发达地区，土地资源和森林资源是当地居民的生存之本，它们靠开垦荒地和伐木为生，越垦越穷，越穷越垦，越伐越穷，越穷越伐，造成土地荒漠化和水资源的匮乏，水土流失相当严重，侵害了公民的环境权。这里存在着环境权、生存权和发展权的冲突问题，是世界各国都无法避免的棘手课题。在利益的权衡之下，西方发达国家更多地强调环境权的保护，而发展中国家以及欠发达国家更多地关注生存权和发展权的实现。实际上，生存权、发展权与环境权之间是对立统一的关系，应当寻求生存权、发展权与环境权之间协调发展的最佳途径，在法律上创设生态补偿制度，可以作为一种有效的调和剂，使人类的生存权、发展权和环境权并行不悖。一方面，国家通过赋予公民在合理限度内使用水土资源的权利，充分保障公民的生存权和发展权；另一方面，水土资源又可以通过充足的补偿基金得到有效的修复、保育、维持和管理，并充分发挥水土生态系统自我调节的功能，从而使生态环境得到保护。通过建立这种机制，可以使生存权、发展权和环境权之间的冲突得到有效的协调和解决。
三、水土保持中的自然权利
英美法系缘于其自由主义的法律传统，承认非人类存在物的法律主体地位和诉讼主体资格。尤其是20世纪70年代以来，英美等西方发达国家的权利主体和道德共同体的范围已扩展到动物、植物以及所有生命形式，乃至大地、岩石、河流、生态系统。其核心思想是强调动植物、自然享有的权利，人类应当尊重自然的权利。因此，我们可以借鉴西方自然权利的新理念，预防和治理水土流失，建立健全水土保持的生态补偿机制，制定和完善水土保持生态补偿的法律政策，是尊重自然权利的需要。
四、水土保持中的生态正义
（一）自然对人类有其承载力的限制
过去人们的眼光只停留在对自然资源的保护与治理，其实在人与自然的关系当中，作为人的对象的自然资源是一个方面，而人本身也是一个重要方面，而且在很大程度上，人的存在方式，包括生活方式和生产方式，决定了人们对自然的关系状况。自然对人类有其承受力的限制，它不可能承受无限多的人口，也不可能承受无节制消耗资源的生活方式。人类只能在自然的承受力范围内存在和发展。因此，人类应当将自己的生活方式和生产模式向这一方向调整，不能将一切交给市场决定，而是运用法律制度自觉地和有目的地将人们的生活方式和生产模式引向与自然和谐的方向。自然对人类有其承载力的限制体现在水土保持中就是水土资源在一定的时空中的供给是有限的，不是取之不尽用之不竭的，人们应当不断地调整自身的生产与生活方式，给水土资源生态系统以恢复和修复的机会，这要通过水土保持生态补偿法律制度的设计和安排来实现。
（二）生态正义
20世纪80年代后期90年代初在美国兴起了环境正义运动。这一运动有力地揭示了美国环境管理制度在保护环境方面的不平等，它对于白人中产阶级所给予的保护要大于黑人和其他少数民族，而且还批评环境组织在环保方面更多的是关心树木和鸟类，而不是人们在生态方面的权利。美国环境正义运动中的一些学者还探讨了如何通过环保法实现环境正义的问题。他们指出，环境正义的理念是民权法理念在环境法中的运用，但是，民权的基本价值是为反对多数人的压迫而提供保护的，而环境法则是要最大限度地促进多数人利益。
我国在生态正义方面的问题主要表现在东西部的差距和城乡差别。东西部差别体现在东部发达地区存在严重的工业污染，而西部落后地区主要是自然环境严重恶化，如植被破坏，水土流失等。城乡差别体现在农村的环保所受到的关注不如城市；乡镇企业的排污所受到的限制和治理不如城市，农村许多地方电力缺乏，农村电价是城市的1～2倍，更无天然气等燃料，只能割草砍树作为燃料，植被破坏严重，导致水土流失。
生态正义包括三条伦理原则，即种际正义原则、代内正义原则和代际正义原则。种际正义原则也称生态可持续性原则，要求人类必须以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用自然资源和能源。代内正义原则又称社会及经济平等原则，即个人可以在平等基础上按适当标准获取自然资源和能源，并允许其对需要的满足。代际正义原则也称为对后代负责的原则，即人们必须以一种不危及后代人满足其自然资源和能源要求的方式开发利用自然资源和能源。
我国在水土保持领域存在着许多不合理不公平的现象，例如水资源属于公共产品，流域生态服务具有明显的外部性，受益的对象和范围难以确定，常常造成受益者不补偿，保护者不受益的现状。水土保持生态环境建设中还存在着政策不能兑现，补偿不到位，农民利益受到严重侵害，丧失了进行水土保持的积极性等现象。水土保持生态补偿制度要建立在对这些不公平现象调整的基础之上。因而，借鉴美国生态正义的理念，坚持种际正义、代内正义和代际正义三条生态正义的原则，是我国水土保持生态功能补偿法律制度的理论基础。

5. 　水土保持生态补偿政策体系构建

法律的刚性规定需要一些因地制宜的柔性政策进行补充。由于中国幅员辽阔，东、中、西部自然条件和社会发展阶段差异巨大，在水土保持生态补偿方面需要制定因地制宜的梯度政策，而法律的基本原则之一就是“法律面前人人平等”，难以实行差别对待，使得全国通行的法律法规难以保护“弱势地区”的权益，而弱势地区往往是重要的水土保持生态功能区，如西部地区是我国主要大江大河的发源地和重要的生态屏障区，经济发展落后，财力有限，难以承担生态补偿的主体责任，需要经济发达地区的援助和支持，这一矛盾的协调就需要富有弹性和柔性的政策体系来实现；其次，不同地区自然条件和社会发展阶段的巨大差异，也使得生态补偿的标准、途径、资金来源和补偿手段等技术环节存在着巨大的差异，难以统一和规范，因此，需要本着因地制宜的原则，通过制定不同地区的水土保持生态补偿政策来实施。
因此，在我国水土保持生态补偿法律地位得以确立的前提下，尽快建立和完善水土保持生态补偿政策体系，是水土保持生态补偿实践层面得以推动和实施的关键。水土保持生态补偿政策体系的建立和完善主要应从两个方面入手，一是整合现有的水土保持生态补偿相关政策；二是制定水土保持生态补偿的专项政策，建立水土保持生态补偿制度。水土保持生态补偿的目的是通过调整水土保护相关利益者经济利益关系，实现保护水土资源系统、维护整个生态系统的服务功能。而从现有的水土保持生态补偿相关政策来看，均不能满足上述需求，在政策设计中存在内容不全，目标不明确，手段单一和部门利益化等问题。因此，从长远发展来看，需要从维护整个生态系统的生态服务功能的角度出发，整合现有的水土保持生态补偿相关政策，制定水土保持生态补偿的专项政策，建立水土保持生态补偿制度。
一、指导思想、目标及原则
水土保持生态补偿政策体系的建立是一项复杂的系统工程，必须要以明确的指导思想为统领，以明确的补偿原则为核心，以明确的实现目标为指向，统筹规划，系统设计，才能保证水土保持生态补偿政策的制定具有全局的系统性、问题的针对性和实践的可操作性。
（一）指导思想
在此必须明确提出水土保持政策体系的构建必须以可持续发展战略为指导思想。所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益需求。它有两个基本点：一是必须满足当代人的需求，否则就无法生存；二是今天的发展不能损害后代人满足需求的能力。可持续发展思想为我们指出怎样实现科学发展、可持续发展和永续发展的路径，就是要实现经济、社会和生态环境的协调发展，不能以牺牲生态环境为代价博取短期的快速发展。水土资源作为生态环境的基础性要素，水土保持则是生态系统功能得以恢复、保持和增强的基本条件，因此，水土保持生态补偿完全符合可持续发展思想的基本精神，理应成为水土保持政策体系制定的指导思想。
（二）目标
目标是指水土保持生态补偿所要达到的效果。根据我国水土流失及土壤侵蚀的现状及特点，确定水土保持生态补偿的目标是解决诸如重要生态功能区、流域、矿产资源开发以及水利、水电、基础设施等大型工程建设区水土资源生态功能退化问题，恢复、改善和维护生态系统的生态服务功能。
（三）原则
水土保持具有外部性，所谓外部性是指在实际经济活动中，生产者（或消费者）的活动对其他消费者和生产者产生的超越于活动主体范围的严重影响，它是一种成本或效益外溢的现象。根据影响的结果，外部性可以分为外部经济性和外部不经济性两种：对外界造成有利影响的称为外部经济性，如水土保持、植树造林、治理大气污染等活动；对外界造成不利影响的称为外部不经济性，如随意排放污水、乱采滥伐森林、草原过度放牧等造成水土流失、土地沙化等活动。根据经济外部性理论，经济外部性应该内部化，即由行为人承担经济外部性的后果。具体说来，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿，产生外部经济性的行为人应该从受益人那里获得相应的补偿。如水土保持生态建设就具有明显的外部经济性，流域上游大规模的水土保持综合治理，不仅使当地受益，而且也给下游地区带来直接或间接的效益；反之，严重的水土流失不仅使当地人民群众受害，而且也会给江河下游带来灾难。近年来肆虐于我国北方的沙尘暴、造成严重损失的洪水灾害等，带来明显的外部不经济性，便是经济外部性理论的明证。依据外部性理论，水土保持生态补偿的原则应该是受益者或破坏者支付，保护者或受害者被补偿。
二、政策手段
通过对国内外生态补偿实践手段的归纳研究，我国水土保持生态补偿可采用的手段主要包括：公共政策（财政政策、税费和专项资金、税收优惠、扶贫和发展援助政策、经济合作政策）、市场手段（生态标志、排污权交易、水资源交易模式、生态建设的配额交易）。
●财政政策。纵向财政转移支付，指中央对地方，或地方上级政府对下级政府的经常性财政转移。
●税费和专项资金。税费既是内化外部成本和激励主体改变行为的经济手段，又是政府财政的重要来源。
●税收优惠、扶贫和发展援助政策。对被补偿地区实行税收优惠、扶贫和发展援助是生态补偿政策的重要辅助手段，主要目的是补偿发展机会成本的损失。
●经济合作政策。根据地方经验，经济合作的形式是多种多样的，如建立“异地”开发区、清洁型产业发展项目投资、人力资源培训、创造就业机会等。
●生态标志。这里，广义的生态标志物品和服务既包括产品生态标志，如生态（有机）农产品，也包括旅游景区和文化或生物遗产地标志。所以，应鼓励生态功能保护区和较大流域水土资源保护区积极发展生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为产业优势，并由广大的消费者支付水土保持生态补偿的费用。
●排污权交易是在运用污染物排放总量控制政策，保护和改善区域生态环境质量的前提下，利用市场规律及环境资源价值原则的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，各个持有排污许可证的单位在有关政策、法规的约束下进行排污指标（排污权）的有偿转让或变更的活动，使生态环境容量的资源属性得到体现。排污权交易从我国目前的实践情况看主要分为水污染物排污权交易和二氧化硫排污权交易。
●水资源交易模式。水资源的质和量与区域生态环境保护状况有直接关系，通过水权交易不仅可以促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值，因而可以作为实施生态补偿的市场手段之一。经过多年努力，中国已经在一些流域实行了水量分配制度，全面实行取水许可制度，基本构建了水权交易制度框架，并在水资源的管理、开发、利用中发挥了一定的作用。基于不同的水量分配方式，中国的水权交易有跨流域交易、跨行业交易和流域上下游交易等不同形式。
●生态建设的配额交易。配额交易是利用市场机制开展生态环境保护的重要举措，配额交易最著名的应用是《京都议定书》中关于削减二氧化碳的重要实施途径之一，目前只在欧盟成员国内部进行探讨。广东省环境保护局倡导建立自然保护区的配额交易制度，拟用于山区和平原地区之间的生态补偿，未来15年该思路可能在广东省环境保护中进行探讨和实践。
三、适用范围
补偿的途径是解决具体的补偿政策和具体补偿类型之间的匹配关系及适应性问题。也就是说水土保持生态补偿政策的制定要有明确指向和目标，这样才能使政策的制定具有针对性，才能使补偿政策落到实处，才能较为明确地界定补偿主体和补偿对象。
●纵向财政转移支付政策。适宜用于国家作为唯一补偿主体和西部经济落后地区的水土保持生态补偿，实现补偿功能区因保护水土资源系统而牺牲经济发展的机会成本。其中，生态建设和保护投资政策，包括中央和地方政府的投资。中央政府的生态建设和保护投资政策主要适用于国家大型水土保持生态建设工程项目。
●横向财政转移支付政策。即地方同级政府的财政转移支付，适宜用于西部经济落后地区的水土保持生态补偿、民间水土流失的治理大户、农民个体的水土保持生态建设行为。与纵向财政转移支付的补偿含义不同，受益地方政府对保护地地方政府的财政转移支付应该同时包含生态建设和保护的额外投资成本和由此牺牲的发展机会成本。
●税费和专项资金。向经济发达和欠发达地区公民和组织征收水土保持税（费），并建立专项资金（基金）用于国家履行水土保持生态补偿的责任是一个好的政策方向。但考虑到中国目前的财税政策改革思路，开征新的税种有较大困难，需要时日。然而，针对矿产资源开发造成的严重水土资源破坏的生态环境问题开征水土保持生态补偿费，或在现有资源补偿费的基础上增加一个水土保持生态补偿费是非常必要的。征费收入可以建立专项基金，用于治理矿产资源开发引发的大规模水土资源破坏问题及其历史遗留问题。这一生态补偿手段主要适合于对矿产资源开发区水土资源的保护。
●税收优惠、扶贫和发展援助政策。税收优惠包括税收分成比例调整和税收减免两个方面。将现有扶贫和发展援助政策向补偿地区倾斜和集中，就可以发挥水土保持生态补偿的作用。国家的税收优惠、扶贫和发展援助政策主要向国家西部经济落后的生态功能区倾斜，地方的相关政策可以向所属补偿区域倾斜。这一手段是用于国家重要水土保持生态功能保护区及经济发展落后区的水土资源保护。
●经济合作政策。开展经济合作是解决补偿主体复杂难以确定的水土保持生态补偿问题（跨区域的流域水土保持生态补偿）的重要辅助政策，其目的是补偿流域上游地区牺牲的发展机会成本。
●生态标志。生态标志制度是一项广泛发展的制度，可以作为重要水土保持生态功能区和流域水土保持生态补偿的一种创新政策工具加以应用。
●排污权交易是在运用污染物排放总量控制政策。该项政策是通过市场机制的手段实现污染物排放总量控制，有利于生态系统整体服务功能的保护。
●水资源交易模式。是通过市场机制的手段促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值。
●生态建设的配额交易。配额交易是利用市场机制开展生态环境保护的重要举措，有利于对生态环境整体服务功能的改善。在具体的政策设计时可以根据不同的补偿类型特点，从指导思想、目标、原则、补偿手段和途径综合考虑系统设计，这样使我国水土保持政策的制定更加规范和统一，为水土保持生态补偿政策体系的建立奠定基础。

图14-1　水土保持生态补偿政策法律体系

6. 　水土保持生态补偿的功能

在地球表层系统自然地理环境中，土壤与水对岩石、大气、生物圈层能量、物质流动及信息传递起着支持和调节作用。土壤与水，是生态系统最重要最基本的生态要素，为动植物生命活动维持稳定的环境，为生态系统的能量、物质和信息循环提供动力和介质，是维持生态系统运行的必需条件。水土流失特别是严重的水土流失（土壤侵蚀模数超过允许土壤流失量），会使生态系统的物质、能量和信息循环产生异常，导致生态系统退化、生态环境恶化。目前，水土流失已经成为我国生态环境改善的首要制约因素，水土保持综合防治在国家生态环境建设中具有重要的、不可替代的战略地位和作用。水土保持生态补偿具有协调功能、均衡功能和整合功能，毫无疑问是生态补偿的重中之重。
一、协调功能
水土保持生态补偿的协调功能，是指对生态系统平衡的维护和改善。通常讲，一个良性循环的生态系统在受到一定的外来干扰时，能够通过系统本身的自我调节，恢复比较稳定的状态，实现系统的动态平衡。但当生态系统受到的干扰超出系统承受能力时，负反馈机制就不再发挥作用，系统的结构和功能就会遭到破坏。这时，就必须采取人工辅助措施帮助恢复。水土保持生态补偿调整相关利益者利益关系的目的在于，通过制度的激励和约束作用促使人们做出有利于维护和改善水土资源状况的行动选择，促进生态系统恢复或重建。一方面，通过人们科学有效利用水土资源，并积极采取措施防治水土流失、改善水土资源状况，保障生态系统一定时期内结构和功能的相对稳定状态，使其物质和能量的输入输出接近平衡，即维持生态系统的动态平衡。另一方面，通过对水土资源的保护与改善，推动生态系统从低级向高级、从简单到复杂演替，以增强其对外来干扰的抗击能力。
二、均衡功能
水土保持综合防治产生的生态效益，如土壤的改良、生态环境的改善，水源涵养能力的提高，面源污染的减轻，干旱、风沙、洪涝等自然灾害的减少、生物多样性的改善等等，具有整体性、不可分割、不可阻挡和共享性等特征。这种特征决定了其效益的享用者不单单是水土流失防治参与者本身，而是与其有关的其他社会成员，且不以人的意志为转移。因此，在现实中，往往出现水土保持生态建设投入与收益的不对等，水土保持生态建设主体提供的生态效益被他人无偿享用；生产建设活动引发水土流失，导致生态环境恶化但却不承担相应成本等等不公平的现象。根据福利经济学外部性理论，如果对无偿享用水土保持综合防治生态效益和不承担引发水土流失、恶化生态环境的成本的现象和行为任其发展，后果是十分严重的。不仅会挫伤水土保持生态建设者的积极性，而且会滋长滥用水土资源、破坏生态环境的行为，最终导致水土流失的进一步加剧、生态环境恶化升级，进而危及人类生存和发展。水土保持生态补偿的均衡功能就是，促使水土保持综合防治生态效益享用者对水土保持综合防治生态效益提供者支付费用、引发水土流失生产建设活动主体承担相应生态环境破坏成本。通过这种均衡功能，可以消除外部性带来的不良后果，使扭曲的利益关系得到校正。因此，从根本上说，水土保持生态补偿是收益分配格局和成本分摊机制的重新调整，通过改变利益相关者的利益关系，促进水土保持生态效益达到全社会最优水平，生产建设活动引发水土流失的生态成本减到最小水平。
三、整合功能
水土保持生态补偿的整合功能是指对社会资源（不仅包括对政府的、市场的各种制度资源，也包括资金、物质、技术等物质资源）充分、有效利用的功能。多种实现方式是水土保持生态补偿整合功能存在的前提。由于受益程度、地域特征不同，支付意愿和意愿支付方式各有不同，对于任一水土保持生态补偿关系的构成要素，既可能是中央和地方政府，也可能是单个社会成员，数量庞大，且具有地域差别。水土保持生态补偿在确定补偿流向的前提下，为多种实现方式留出足够创造空间，如图1所示，关节点1与关节点2已经确定，中间方式是多样的。例如，中央和地方政府可以通过制定政策、转移支付、安排工程项目等方式实现补偿；而单个收益人则可以通过缴纳生态税、向基金募捐、购买有关债券等方式提供资金补偿，或者提供实物、技术、教育等资源进行补偿，等等。

图1　水土保持生态补偿流向示意图

水土保持生态补偿整合功能的意义在于：能够充分调动各种社会资源，协调人与人之间的关系，促进生态环境改善，实现人与自然的和谐。更进一步讲，整合功能确保尽可能多的利益相关人通过不同途径参与进来，并以分享水土保持生态效益的份额大小或对水土资源破坏程度高低来确定补偿额度的多少，既保障了补偿的充分性，又保障了补偿的公平性。

7. 　水土保持生态补偿的分类

借鉴国内外相关研究（杨巧红，2006），依据补偿的实施目的、实现形式、补偿流向、政府和市场的作用，以及时间尺度等，可将水土保持生态补偿作如下分类。
一、以实施目的划分
按照实施目的，可将水土保持生态补偿划分为两大类，即抑损型补偿和增益型补偿。
抑损补偿属于资源有偿使用意义的补偿。其目的之一是减少生态破坏以及资源利用的直接损失，二是弥补由于生态与环境资源稀缺性所导致的局部受益和全社会均摊资源代价之间的矛盾。
增益补偿是一种激励性的补偿机制，即对生态保护和建设者给与经济的或其他方式的补贴，以保持和促进其从事生态保护和建设活动的积极性。其目的在于通过补偿而带来生态与环境资源的主动增益作用。
二、以实现形式划分
按照补偿的实现形式，可将水土保持生态补偿划分为政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿、就业补偿等类型。
政策补偿即对受补偿者提供一系列政策方面的优先权和优惠待遇，常表现为制度资源和政策资源。在我国中西部生态脆弱区和经济欠发达区域，政策补偿往往比直接的资金补偿和实物补偿更为有利。
资金补偿是最直接、最常见的补偿形式，又可以细分为以下类型：①财政转移支付，是上级政府为下级政府进行财政分配、转移和调节的一种财政管理方式，包括为弥补地方政府财力不足的一般性转移支付和为解决某一特殊问题而对地方政府提供的专项转移支付两种补偿类型。财政转移支付是中国目前最重要的生态补偿途径。②项目支持，包括对生态建设与环境保护项目、生态重点保护区的替代产业和替代能源发展项目，以及对生态移民项目的支持等。③征收生态环境补偿税费，指通过建立生态环境税费制度而形成固定的环境保护和生态建设资金渠道。
实物补偿即部分或全部解决受补偿者所需要的生产要素和生活要素，包括物质资料、劳力和土地等，以便改善受补偿者的生活状况和提高受补偿者的生产力水平。
智力补偿即通过智力服务，包括技术咨询、指导等，改善和提高受偿者的生产力水平和组织管理水平等。
就业补偿，即经济发展水平较高的受益区可以通过提供就业机会，实现对经济欠发达的施益区进行补偿。
三、以补偿流向划分
按照补偿流向，可将水土保持生态补偿划分为两大类，即横向补偿和纵向补偿。
横向补偿又可分为区际补偿和部门补偿。区际补偿是建立在区际公平基础上的补偿形式，下游的经济发达地区“反哺”负担环境生态保护和建设任务并因而遭受发展机会和发展方式限制或者财政减收的上游地区，这是区际补偿的最典型案例。部门补偿也称为产业补偿，是当环境保护和生态建设的投入方和受益方隶属不同部门/产业时，由受益方支付给投入方从而实现部门/产业间利益再分配的过程。
纵向补偿是指补偿流向由中央到地方。纵向补偿是对区际补偿和部门补偿的补充或替代形式，当生态与环境外部性内部化难度过大而使得区际补偿和部门补偿可操作性降低甚至无法操作时的一种弥补方式或者折衷方式。
四、以政府和市场的作用划分
根据政府和市场在补偿中发挥作用的大小，可将水土保持生态补偿划分为政府主导和市场主导两类。
政府主导是指政府在推动水土保持生态补偿实施的过程中，自始至终发挥着主导作用。主要包含两个方面内容：一是政府直接向施益区提供补偿，可以是全额补偿，也可以是部分补偿；二是政府通过制定相关法律政策及有关制度，明确界定水土保持生态补偿的主体与客体及其相应的权利、义务和责任，推动补偿的实现。
市场主导是指水土保持生态补偿的主体、客体，主要借助市场机制，通过协商、谈判等形式来实现补偿。
五、以时间尺度划分
依据补偿时间尺度，可以将水土保持生态补偿划分为代际补偿和代内补偿。代际补偿是指不同代人之间的补偿。代际补偿的依据是生态资源是当代人和后代人的公共财富，当代人利用资源应充分考虑后代人的生存和发展。
代内补偿则包括同代人之间各种形式的补偿。

8. 　水土保持生态补偿的经济学基础

一、水、土资源具有价值
较之于传统价值观，现代主流经济学界认为水土资源是有价值的。水土资源具有价值的观点是随着生态环境问题逐渐成为人类生存和发展的重要约束以及可持续发展实践的不断深入而逐渐形成的。自然资源的稀缺性、效用价值论、劳动价值论、级差地租以及自然资本论等从不同角度证实水土资源的价值所在（张小蒂，1993；沈满洪，2004）。
水土资源是自然资源的重要组成部分。依照现代资源经济学的观点，包括自然资源、自然环境条件和环境容量等自然环境资源是一种生产要素，而且随着经济发展，其稀缺程度不断提高。稀缺性是自然资源环境的价值基础和市场形成的基本条件。从效用价值论的观点看，自然资源环境的价值是一种主观心理评价，表示人对自然资源环境满足人的欲望能力的感觉和评价。自然资源环境价值来源于其效用，又以其稀缺性为条件。衡量自然资源环境价值的尺度是其边际效用。因循上述理论逻辑路径，结合实际，可以定性直观地判断，水土资源在当今社会的稀缺程度较高。鉴于我国严重的水土流失以及较为庞大的人口基数，水土资源具有较高的价值。
再则，马克思的劳动价值论和地租理论也同样支持水土资源有价值的观点。依照马克思的劳动价值论，价值是商品交换中体现的人与人之间的关系。商品价值取决于物化在商品中的社会必要劳动，包括劳动者在创造产品时劳动力的消耗和消耗在劳动对象和劳动资料上的社会必要劳动时间，即活劳动和物化劳动。马克思价值论对价值的刻画是通过其中凝结的人类劳动来反映的，这是对水土资源价值论确立的一个有利支持：水土资源具有价值，其价值是由凝结在其中的人类抽象劳动所表现出来的，即人们对水土资源的发现、保护、开发利用等过程中投入的大量的物化劳动和活劳动。马克思的级差地租理论也是对水土资源具有价值的有力证明。按照马克思的级差地租理论，地租分为绝对地租和级差地租两类：绝对地租是土地所有者凭借土地所有权获得的收入；级差地租是由于自然资源环境的优劣程度不同而造成的等量资本投入到等量的资源体上所产生的个别生产价格和社会生产价格的差额，即较优等的自然资源投资的收益与劣等的自然资源投资收益的差额。这里的“土地”实际上可以推广到一切自然资源，地租就是一种资源租金，是对资源价值的反映。更进一步说，根据级差地租理论，水土资源优劣不等，与等量资本结合所产生的收益不同，标志其包含的内在价值的差异。
自然资本论也是水土资源价值论的理论基础。从资本构成角度，自然资源环境作为一种生产要素，其价值的载体可称之为自然资本，自然资本是构成财富的有机成分之一。自然资本的概念由保罗·霍肯、埃默里·洛文斯和亨特·洛文斯于1999年首次提出。他们认为，除了传统的人造资本、金融资本、人力资本以外，还存在第四种形式的资本即自然资本，是由自然资源、生命系统和生态构成。世界银行界定的自然资本要素，主要包括土地、水、森林、石油、煤、金属与非金属矿产等。这些仅仅是自然生态系统为人类提供服务的一部分。中国科学院扩展了世界银行对自然资本内涵的界定，认为自然资本是给予人类或者可为人类利用的自然物质和能量以及它所提供的生态服务的总称。自然资本存量随着时间的推移而保持基本恒定是人类可持续发展的前提和基础。
无论是在上述哪种理论框架下，水土资源具有价值的观点都是成立的。水土资源的价值可以通过社会对水土资源的稀缺程度和水土资源效用的评价表现出来。水土资源价值论对于水土保持生态补偿的启示意义在于，首先，水土资源所提供的生态服务具有价值化的前提，即水土资源具有价值；其次，享用相关生态服务需要支付费用。
二、水土保持生态效益的公共物品特征
根据萨缪尔森的定义（1954），纯粹的公共物品（pure public goods）是指这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少，其根本特性是消费上的非排他性和非竞争性。所谓非竞争性，是指如果一个商品或服务在给定的生产水平下，向额外消费者提供商品或服务的边际成本为零。所谓非排他性，是指人们不能被排除在消费一种商品或服务之外，或者说，很难或者不可能对人们使用这种商品或服务收费，因为这种商品或服务不需付费就能够享用。对具有公共物品特征的产品和服务消费和使用带来的问题，一是供给不足，即供不应求；二是过度使用。
效益的整体性、功能空间流转性等特征，使水土保持成为典型的公共物品，这决定了对水土保持效益的消费享用具有以下特征：一是效用的不可分割性。对水土保持效益的消费只能在保持其完整性的前提下，由众多消费者共同享受，而很难或根本不可能将其分割为可以计价的单位供销售或消费；二是受益的不可阻止性。即任何人，包括水土保持效益的提供者都不可能阻止他人享用；受益地区的任何成员拒绝享用水土保持效益也是不可能的；三是消费的非排他性。对于水土保持生态功能所产生的巨大生态效应而言，增加额外消费者不会引起产品成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本几乎等于零，即在水土保持效益的覆盖范围内，任何社会成员都可以对它享用，并不影响、阻碍或排斥其他人对它的同时消费，也不会减少其他社会成员的享用数量或质量。正因如此，水土保持效益的提供者或相关部门无法保证只有付费者才有权享有，消费者不需支付费用就可享受水土保持生态建设的成果，即出现所谓“搭便车”现象，要采取收费的方式限制任一个消费者对该产品的消费是很难的。
水土保持生态建设成果的公共产品特性，导致激励机制扭曲，使其消费中往往出现“共有地悲剧”——过度使用，和“搭便车”心理——供给不足。如果相应激励机制得不到校正，水土保持生态建设主体缺乏动力去进行水土保持工作，人人都期望他人去进行水土保持，社会成员都意图免费搭车，那么最终结果就是没人能够享受到公共物品，水土保持工作无人开展，水土保持生态服务功能也不复存在。
根据公共产品理论的提示，消除公共物品不良影响的办法一是完全由国家出资进行水土保持生态建设，二是确立补偿制度。就目前我国的现实国情和国际经验来看，完全通过政府解决还存在较大难度，并且不是唯一有效方法。因此，应该积极通过制度创新来解决水土保持生态建设的激励和引发水土流失的约束问题。依靠制度调整人们利益关系，激励水土保持生态服务的供给，同时限制公共产品服务的过度使用，从而控制水土流失、改善生态环境，实现人与自然的和谐。
三、与水土保持相关的外部性
外部性又称外在性、外部效益、外溢因素等，外部性是一种成本（或效益）的外溢现象，即某种商品或服务的生产者和消费者自身并不承担生产和消费这种商品或服务所产生的有害或有益的副作用。经济外部性包括外部经济性和外部不经济性两种。根据环境经济学的理论，外部性应该内部化，即由行为人承担所造成的外部不经济性的成本或者支付享受外部经济性收益的费用。这一理论是制定水土保持生态补偿政策的基础。
在水土保持生态建设领域，经济外部性大量存在。例如，流域上游的水土保持工作的开展，形成了良好的流域环境，为下游地区提供了良好的生态服务。社会收益中不仅包含流域上游开展水土保持的收益，还包括流域下游享受到的生态效益，即被称为上游开展水土保持工作的外部收益。生产建设活动，开发利用水土资源，扰动当地植被，引发或加剧水土流失，造成生态环境恶化，即产生外部不经济性。根据经济外部性理论，这两类经济外部性都应该内部化，实行生态补偿制度就是将经济外部性内部化的有效措施。经济外部性内部化后，就可以纠正与水土保持相关外部性所造成的市场失灵。
水土保持生态补偿要解决的核心问题，就是内化水土保持生态建设正外部性以及造成水土流失行为的负外部性。对于水土保持生态建设一方，如图2-1所示，由于存在外部收益，私人供给水平（Q1）是低于社会理想供给水平（Q*）的。Q1既可以理解为满足水土保持行为实施者生存和发展需要的生态服务质量或生态环境质量，也可以理解为根据国家法律规定的社会成员都应该承担的基本的和公平的生态保护责任下的水土保持规模。但实际上，由于所处的地理位置不同，生态环境服务功能重要性程度不一，如自然保护区和流域水源涵养区对于其他区域生态质量具有十分重要的意义。下游地区为自身发展利益的考虑提出更高的生态保护请求或者国家将该区列为重要生态功能区，则对上游水土保持规模的要求为Q*，对应于Q1到Q*的规模调整，边际成本也相应提高到P*。这一目标实现的动因只能是，下游地区受益者或提出生态功能区划要求政府向上游水保行为实施根据自身对上游水土保持生态建设的需求通过自愿偿付方式或者提供一个相当于图2-1中阴影部分面积大小的收益补偿，才会使得上游地区不会因此而受到损失而进行水土保持符合防治生态建设，达到社会最优水平。

图2-1　水土保持生态建设的正外部性内部化示意图

对于生产建设造成水土流失一方，如图2-2所示，私人出于个人利润最大化目的考虑，其理想扰动水土资源规模（Q1）是高于社会理想规模（Q*）的，但实际承担的成本（P1）小于（P*）。只有当生产建设活动主体承担了水土流失造成生态环境的损失时，为图中阴影部分面积，生产建设主体扰动水土资源规模（Q1）才会符合社会理想规模，开发建设活动对水土资源的破坏才可能在现有经济技术水平下得到恢复。

图2-2　引发水土流失生产建设活动负外部性内部化示意图