勘查资本市场

1. 勘查资本市场

前面已经提到,地质找矿从开始到结束,周期比较长,且投入的资金由少到多,呈现逐步增加的趋势。对这种情况,通常一个出资主体不愿承担全过程资金投入。这就需要一个资本市场,在不同阶段、用不同的筹资方式,向矿产勘查提供资金。其各阶段风险和投资的关系如图15-1。

图15-1 地质找矿各阶段风险和投资的关系

在国外,普查阶段,可以通过股市创业板筹集资金,出资者可以随时进入、退出。虽然风险大,但一旦找矿效果好,回报也大。当前,我国缺少这样一个成熟市场。详查阶段,矿业资本开始进入;直到勘探阶段,资本会源源不断地进入,形成正常的资本注入机制。后两个阶段,我国勘查资本的筹集途径已经基本解决,而普查阶段资本市场不发育。在原有的地质勘探费逐步退出商业性地质工作领域之后,出现了地质找矿投入的严重不足。面对这种情况,中央和地方财政分别设置了专项资金和地质勘查基金,运用行政的调控(即所谓“基金衔接”)弥补了这个短缺。后来,随着矿产品价格的大幅提升,矿业权也随之涨价。出于对效益的追求,财政性的资金投入有逐步扩大投入之势。

2. 矿产勘查融资机构

一、证券交易所
过去，全球有 6 个证券交易所擅长初级勘查公司证券交易，它们是温哥华、多伦多、纽约、伦敦、悉尼、约翰内斯堡证券交易所。先是温哥华证券交易所与多伦多证券交易所合并，2011 年多伦多证券交易所又与伦敦证券交易所合并。
以下以多伦多证券交易所为例介绍。多伦多证券交易所主板(TSX) 是加拿大的主板股票市场，也是全球最大的矿业融资市场;多伦多证券交易所创业板 (TSXV) ，是加拿大国家级创业类证券交易所。创业板上市发行人的数量，居北美第一、全球第二，多伦多证券交易所主板和多伦多证券交易所创业板合称为证券交易所，均属于加拿大上市的 TSX 集团。对加拿大境内外的拟上市的公司，实施同一上市标准。近年来，TSX 集团到中国来开拓市场，开展培训，帮助中国的矿业公司和勘探公司到多伦多证券交易所的主板和创业板上市。
在加拿大，证券法由各省证券监管委员会监管实施。在多伦多证券交易所主板挂牌上市的，属安大略省的申报发行人，必须遵循安大略省证券法。而在多伦多证券交易所创业板挂牌上市的，则为不列颠哥伦比亚省和艾伯塔省的申报发行人，必须遵循两个省的证券法，这是因为大量从事创业的初级勘查公司分布在这两个省。
2009 年，多伦多证券交易所创业板有 2 250 家初级公司上市，其中 60%为矿产资源的初级勘查公司。初级公司总市值 248 亿加元，平均每个公司市值 1 100 万加元。由于初级公司的成长，每年有几十家公司，从创业板毕业，升级到主板。
为了保障矿产勘查投资者的利益，证券交易所建立了一套比较完善的监控和管理办法。温哥华证券交易所曾是全球最大的矿产勘查证券交易所，有百年的运作和管理经验，积累了丰富的矿产勘查股票运 作 规 律 的 数 据。温 哥 华 证 券 交 易 所 有 一 个 监 控 中 心(Surveillance) ，使用 VCT 系统，时时监控矿产勘查股票的价格和交易量的状况，一旦发现某上市的初级勘查公司的交易出现异常，就立即进行监控。例如，该公司并没有发布见矿的利好消息，也没有发布未见矿的利空消息，但该公司股票的价格和交易量均出现异常，超出了正常范围。如监控中心的独立勘查地质学家感到股价格上涨的情况不正常，有夸大找矿成果的可能。此时监控中心就会要求该初级勘查公司和其股票承销商对此做出解释。若在时限内不能回到正常交易状况，则立即停止该公司交易，由勘查项目评价经理进行调查。
例如，加拿大初级勘查公司——亚洲现代资源公司 (Asia NowResources Corp. ) ，在没有发布任何新闻的情况下，于 2011 年 4 月 4日，股价放量上涨异动。股价上涨 80%，比日平均交易量上升 5倍。多伦多证券交易所要求公司对这一异动做出解释。次日亚洲现代资源公司发布股价波动声明，称 “公司宣布，管理层未察觉到，在公司经营中，有任何实质性的变动，引起了近期股票价格的上涨”，才了结了此事。
凡是可能影响矿产勘查投资者利益的因素，证券交易所都要进行监控。例如，一家初级矿产勘查公司利用中国的地质报告，公布了合作项目的资源量/储量。由于加拿大的证券交易所不接受中国的资源量/储量标准，当日就取消了这条新闻，要求这家公司立即聘请独立勘查地质学家，按加拿大冶金矿业协会制订的编制地质报告的 N143-101 条款，重新估算，并在规定的时限内，重新公布该矿的资源量/储量。
二、风险投资机构
矿产勘查投资的风险投资机构，包括上市的风险投资公司、私人风险投资公司、风险投资基金、大型跨国矿业公司或银行的风险投资机构等。有些上市的风险投资公司、私人风险投资公司专营矿产勘查的筹资。矿产勘查投资的风险投资机构，通过私募的形式，购买公司认为值得投资的上市初级勘查公司的股票。矿产勘查投资的风险投资机构，也向未上市的初级勘查私公司投资。风险投资公司和初级矿产勘查私公司签订协议，明确权益返还的形式，例如矿产品返还 (NSR，net smelter return) 、纯利润权益 (NPI，net profitinterest) 、销售权利金 (gross sales royalties) 等。这些权益在协议中有一个固定百分比，一般在 1% ～5%。勘查失败，这些权益无从体现，勘查投入就风险掉了; 勘查成功，这些权益将带入开发阶段。风险投资公司无需进一步投入，若能在矿山中占有矿产品返还、纯利润权益或销售权利金，风险勘查投资就获得了高回报。
现以两个笔者曾访问过的风险投资公司为例来说明。
1. Repadre 资本公司
Repadre 资本公司 (Repadre Capital Corporation) 是在多 伦 多证券交易所上市的风险勘查投资公司，以私募方式购买初级勘查公司股权，或以风险投资换取矿产资源的权利金。公司投资的初级勘查公司的项目，以拉丁美洲国家为主，分布于玻利维亚、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚、尼加拉瓜、洪都拉斯，还有加拿大、美国、加纳、布基纳法索。投资的矿种是金银、金刚石和贱金属。Repadre 资本公司一般采用矿产品返还 (NSR) 的收益形式。例如，Repadre 资本公司投资一家初级 矿产勘查 公司——Orvana MineralsCorp. 在玻 利维 亚 Don Mario 金 矿勘查， 约 定 的矿产 品 返 还 为2. 25% 。即该 矿勘查成 功 投 入 开发 后， Repadre 资 本 公司 拥有2. 25% 的矿产 品 分成的 权 利。又 如 投到 初 级 勘查 公司 GeomaqueExploration Ltd. 在洪都拉斯 Vueltas 河金矿，约定的矿产品返还为2% 。该矿后探明资源量 13. 7 吨，金品位 2. 5 克 / 吨，Repadre 资本公司便拥有 2%的矿产品分成的权利。
2. Haywood 资本公司
Haywood 资本公司 (Haywood Securities Inc. ) 成立于 1981 年，是一家在多伦多证券交易所上市的风险勘查投资公司。公司投资的宗旨是: 选择那些年轻的、有新鲜思想的、有成长潜力的公司投资。公司的战略投资方向之一是在中国表现良好的初级勘查公司。Haywood 资本公司将以定向增发的方式为其筹措风险勘查资金，并建立起长期的关系。不仅提供资金服务，而且还提供金融的咨询和培训服务。例如，2006 年 12 月 14 日，为在内蒙古、云南开展金、铂矿产勘查开发的初级勘查公司——金山矿业公司 (Jinshan MiningInc. ) 筹资 3 000 万加元; 2005 年 10 月 4 日，为在辽宁猫岭金矿勘查开发的曼德罗矿业公司 (Mondoro Mining Inc. ) 筹资 2 507 万加元。
还有一些跨国的更大的机构投资者，例如 Canacord FinancialInc. 、TD Canada Trust 等，它们涉及几乎所有领域的信托投资，矿产勘查开发是其一个重点领域。
三、银行
有的银行以矿产开发为重要业务方向。主要业务有提供矿产开发可行性研究、矿山建设的贷款、勘查、矿业股票的承销、矿业项目筹资、矿业项目筹资咨询、矿业公司收购并购、“借金还金”等。有的国家还专门设立矿业银行，如玻利维亚。以 BZW 投资银行为例，该银行集团市场资本 2 500 亿美元，为矿产勘查开发提供贷款60 亿美元。公司拥有地质、采矿、选矿、冶金专家，会同金融、法律专家，开展矿产勘查开发的贷款业务。主要是为大型矿业公司开发矿产提供贷款和组合项目融资，例如为纽蒙特金矿公司筹资 1. 5亿美元，改造乌兹别克斯坦穆龙套金矿。银行在风险矿产勘查融资方面的作用十分有限。我国的国家开发银行也开展了矿业项目的贷款。例如，中国五矿集团获得国家开发银行的贷款，于 2005 年 5 月31 日，与智利国家铜业公司签署协议，以 20 亿美元投资兼并购买智利的铜矿。首期投资为 5. 5 亿美元。中国五矿集团获得了购买智利加维铜矿 25% 股权的优先权。银行的矿业贷款会有一些用于矿产勘查，但主要还是用于矿业开发。

3. 矿产勘查市场主体建设的目标和思路

国家经济体制改革的总体目标是，到2020年我国将建成比较完善的社会主义市场经济体制。前面已经论述，市场主体是指参与市场活动的、具有特殊经济利益目标、并能自主采取行动实现这一目标的个人和组织。通过国内外矿产勘查的情况得出，矿产勘查的市场主体应该是企业，主要包括矿业权的供给与需求、矿业资本的供给与需求、矿产勘查技术劳务的供给与需求的主体。国家事业单位改革总体要求是，坚持政事分开、事企分开、管办分离原则。因此，应当积极适应国家事业单位改革的步伐与要求，深化国有地勘单位改革。要培育壮大矿产勘查投资公司、矿产资源勘查公司和地质技术服务公司。只有这三类公司实现互动，才能有效地提高找矿效果，降低找矿成本。
一、指导思想
坚持完善社会主义市场经济体制的改革方向，着力围绕缓解我国经济社会发展中的资源瓶颈问题，坚持推进矿产勘查和矿业体制改革，充分发挥市场机制在重组和优化配置勘查生产要素中的基础性作用，切实转变政府职能，健全国家宏观调控体系，解放和发展矿产勘查生产力。加强对重要矿产资源的地质勘查，增加资源地质储量，努力实现矿产勘查生产的良性循环和找矿上的重大突破。
二、总体原则
(1)坚持在国家宏观调控下充分发挥市场在配置矿产勘查要素中的基础性作用。
(2)统筹国家资源战略利益与企业经济利益，加强和扩大勘查。
(3)充分借鉴国际上成功的矿业管理模式和经验，同时兼顾中国的国情和矿情。
(4)促进政企、事企分开，明确企业在矿产勘查中的主体地位，政府要逐步从商业性矿产勘查领域退出。
(5)以发展促改革，以发展引导改革，依靠发展解决我国的资源保障问题。
三、政策目标
按照完善社会主义市场经济体制的要求，努力建立与社会主义市场经济要求相适应的矿产勘查新体制、新机制。促进矿业资本市场、矿产品市场、矿产勘查劳务市场等要素市场的发育，建立市场起基础作用的矿产勘查市场体系。完善市场主体，建立市场起主导作用的地勘运行机制和矿业运行机制。建立促进商业性矿产勘查的法规体系，完善信息服务体系，建立金融、财政、税收等调控体系，形成适应社会主义市场经济要求的矿产勘查行业管理体系。
(一)建立以矿业权流转为核心、运转顺畅的市场体系
通过完善以保障矿业权人合法权益为核心的政策法规体系，规范市场准入机制，形成合理的退出机制，完善市场规则，促进矿业权规范有序流转，实现勘查要素的优化配置。通过矿产勘查的资本化和证券化，为矿产勘查提供投融资支持。建立健全各类勘查要素市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用。促进我国勘查市场与国际接轨，充分利用国际矿业资本等要素，参与全球矿业合作与竞争。
(二)形成公平竞争、充满活力的多元化的市场主体
确立企业在勘查市场上的主体地位，形成各种规模、各种所有制结构并存的矿业公司、矿产勘查公司、个体探矿人以及各种技术、劳务和中介公司在内的勘查市场主体。
(三)建立以依法行政为核心的调控适度、服务规范的矿产勘查政府管理体系
全面修改完善矿产资源法及相关政策法规，在产权、投资、市场、税费等方面的政策全面符合市场经济的要求。通过法律、行政、经济等手段发挥政府对商业性矿产勘查市场的宏观调控作用，通过财政政策、税收政策，引导和发挥市场在资源优化配置中的基础性作用。依法行政，确保矿业权人合法权益得到有效保护。强化服务职能，地质资料实现全面社会化服务。矿产勘查开发投资环境得到全面改善，我国矿产勘查业融入国际矿业市场。
(四)逐步形成有活力的商业性矿产勘查市场主体
一部分有条件的国有地勘队伍要在深化改革的基础上形成若干结构合理、规模适当、分工明确、有市场竞争力的地勘企业，发挥市场主体的示范作用。落实矿产勘查法人实体出资制度，大力培育以初级矿业(勘查)公司和找矿人为基础的市场主体，鼓励和引导民营资本和外商投资进入矿产勘查领域;支持和鼓励组建少量独立的、示范性的矿产勘查公司与技术服务公司，形成勘查公司与大型矿业公司之间、非矿公司与勘查公司之间相互参股、股权多元化的法人治理结构。设置身份门槛，明确商业性矿产勘查市场只对企业主体开放，取消双轨制，建立市场平等竞争机制。积极发展各种勘查技术、劳务服务公司和市场中介组织等。
(五)促进矿产勘查市场主体企业化
明确商业性矿产勘查的主体是企业，引导和推进现有的矿产勘查主体完成企业化改革，在政策设计上要明确商业性矿产勘查市场只对合格的市场主体(企业)开放，同时要为矿产勘查市场主体企业化改革创造外部环境和条件。在推进矿产勘查的机制设计上，一要“断奶”，即国家不再给任何企业无偿提供已探明的矿产地。新建矿山或生产矿山接替资源基地，一律通过市场购买矿业权或自行投资勘查矿产资源;二要建立对矿产勘查基础产业的“反哺”机制，即建立勘查补偿新机制，允许矿业企业在企业成本中据实列支矿产勘查支出或购买矿业权的费用。矿业权有偿出让收益主要用于矿产勘查。
加快矿产勘查供求市场主体的改革。首先，要改造国有矿山企业，这是矿产勘查需求大户。由于历史的原因，国有矿山企业仍然是我国矿业生产的主要部分，而矿产勘查正是矿业企业整个生产流程中的重要组成部分，如果国有矿山企业不形成出资勘查的投资主体，矿产勘查的法人出资制度就难以形成。其次，要改造地勘单位，这是矿产勘查成果的供给大户。由于在计划经济体制下，我国绝大部分地质工作是由国家出资、专业地勘单位完成的，在改革中要通过市场机制盘活国有地勘单位的勘查生产力，包括沉淀下来的地质找矿信息。当务之急是把地勘单位的改革真正向前推进一步，地勘主业必须按现代企业制度要求进行产权制度改革。集中矿产勘查业的优质资源，实行股权多元化改革，组成有限责任公司。支持有条件的公司改造成为股份有限公司，并进而实现上市:第一，地勘主业的出资者必须到位，执行保护股东权益的职能，把矿产勘查投入作为风险投资，追求保值和增值。第二，明确矿产勘查的最终产出成果是探矿权和采矿权，其价值形态是矿业权价款，以此为目标，追求经济效益。再次，要大力支持民营规模经营的矿山企业，以及股份制矿业公司进入商业性矿产勘查市场。民营矿业企业是近年来我国矿业的一支异军突起的重要力量，民营矿业企业正在成为矿产勘查开发市场上一支不可忽视的力量，许多民营矿业企业按照规范的公司法人治理结构运作，十分重视企业后备资源的勘查和储备。因此，民营矿业企业的参与，有助于激发矿产勘查市场的活力，将为真正商业性矿产勘查市场的形成发挥积极促进作用。

4. 我国商业性矿产勘查发展现状、问题及对策

贺冰清
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
商业性矿产勘查是以市场为导向，以赢利为目的的矿产勘查工作。商业性矿产勘查投资属于风险投资，“谁投资、谁受益”，其成果具有排他性和竞争性。在市场经济条件下，商业性矿产勘查是地质工作的主体，是依附于矿业的一个子产业，它是矿业生命周期的起点，是矿业的有机组成部分。在一定时期、一定范围内，国家为了战略利益和弥补市场失灵，也往往对商业性矿产勘查实行直接投资、财政补贴或减税等措施，以减少投资风险，刺激整个矿业的繁荣和发展。
目前，我国油气的商业性勘查机制已基本成熟，商业性水工环地质工作的发展也没有大的障碍，主要是非油气商业性矿产勘查起步较晚，市场发育缓慢，需要加快发展。因此，这里主要介绍我国非油气商业性矿产勘查的一些基本情况。
一、我国商业性矿产勘查的历史沿革、发展现状和存在问题
（一）历史沿革
1.在长期的计划经济体制下，我国商业性矿产勘查与公益性地质工作实行的是事企混合运行的模式
在传统地质工作管理体制下，我国矿产勘查实行的是统一的事业管理模式，具有以下特点。一是没有划分公益性地质工作和商业性地质工作；二是地质勘查队伍分别隶属于多个部门管理；三是国家对地勘工作实行统一领导、统一计划的中央直属事业单位管理；四是矿产勘查与矿业开发上下游分离。地质勘查由国家财政投入，地勘单位生产的全部地质成果上交国家，由国家通过调拨的方式供矿山企业无偿使用。这种事企混合运行的管理模式，导致了矿产勘查的产业属性模糊，并使之游离于矿业越来越远，无法形成产业资本的良性循环。
2.适应社会主义市场经济体制的要求，改革传统的地质工作体制，实行商业性矿产勘查与公益性地质工作分开运行
改革开放初期，我国开始了地质工作体制改革的探索，核心就是实行事企分离，建立商业性地质工作的新体制、新机制。1999年，国务院作出了地勘队伍管理体制改革的重大决策，地质勘查管理体制发生重大变化。一是将公益性地质工作和商业性地质工作分开管理，分体运行。二是按政企分开的原则将从事商业性矿产勘查的队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营。三是实现了矿产勘查的集中统一管理。原各工业部门地勘管理职能已经撤销，多头管理矿产勘查的局面基本结束。这就为商业性矿产勘查市场的发育奠定了基础。
（二）发展现状
从主流认识看，我国商业性矿产勘查体制框架初步形成，矿业权制度逐步完善，市场主体正在形成，商业性矿产勘查已经上路。
1.初步形成了商业性矿产勘查的体制架构
集中统一的矿产勘查体制初步形成；公益性与商业性地质工作分开运行的机制初步建立；探采结合的矿业新体制初显端倪。
2.初步形成了商业性矿产勘查市场
（1）矿业权市场日趋活跃。在非油气矿产勘查登记方面，勘查许可证发放总体呈递增趋势，从1999年的4320个，递增到2003年的7929个。采矿许可证发放在1999～2003年间大致在3万个左右上下波动。2003年探矿权出让宗数是1999年的15倍，采矿权出让宗数是1999年的48倍。在探矿权、采矿权转让方面，2003年的矿业权交易异常活跃，分别从2001年的54宗和509宗剧增到2003年的493宗和1006宗，交易金额也从2001年的1.07亿元和14.09亿元，剧增到2003年的9.5亿元和37.4亿元。
（2）投资主体多元化，呈现“民进国退”的趋势。目前，国内外投资者对投资矿产勘查的积极性日益提高。1999～2003年我国非油气矿产勘查总投入150亿元，其中，中央财政占39%，地方财政占16%，企事业占40%。统计数据显示，近年非财政性投资已经超过了国家财政投资。2003年全国9250个勘查项目为3268个探矿人所持有，其中，内资企（事）业2417个，港澳台商及外商投资企业30个，个人757个，私营企业275个。
（3）勘查主体市场意识、市场竞争能力有所提高。5年多来，虽然各省、区、市地勘队伍实行了属地化管理，但都得到了不同程度的发展。
（4）市场中介组织逐步规范、成长。形成了包括矿业权价值评估、矿产储量评审和储量价值评估、政策法律咨询服务以及环境质量评审等中介体系。
3.商业性矿产勘查的宏观管理体系正在形成
（1）以培育和规范矿业权市场为核心，商业性矿产勘查市场管理制度逐步建立。根据1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》，国土资源部制定了《矿业权出让转让管理暂行规定》、《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》、《探矿权采矿权价款转增国家资本金管理办法》、《探矿权采矿权评估管理暂行办法》，建立了矿业权评估师执业资格制度，这些法规制度保障了探矿权市场运作基本步入正轨。
（2）通过国家投资进行公益性地质工作和战略性矿产评价，降低了商业性矿产勘查的投资风险。
（3）完善信息服务制度，为各类市场主体提供基础地质信息服务。近几年，《地质资料管理条例》、《全国地质资料汇交管理办法》和《矿产资源登记统计管理办法》等政策陆续出台，建立了矿业权管理信息系统，发布了《中国矿业投资指南》、《中国的矿产资源政策》白皮书等权威信息，对引导商业性矿产勘查投资起到了积极作用。
（三）存在问题
当前，商业性矿产勘查存在的问题可以归纳为以下几个方面。
1.存在探采双向体制性障碍
勘查、开采两个领域都还存在“双轨制”的现象。首先是地勘单位转制任重道远。全国“百个地勘局、千个地质队”的基本体制格局没有根本改变，国有地勘单位的事业身份没有改变，国有地勘单位只能说是“不完全的市场主体”或“准市场主体”，形成勘查主体的“双轨制”。其次是矿业体制改革滞后。“一矿一企、矿在山上”的格局没有打破，国有矿山改革困难很多，仍然存在强调特殊身份，力求继续获得矿产资源使用上的差别待遇，矿业权取得和使用上的双轨制难以消除。以上两方面形成了目前矿产勘查的内外双重性体制障碍，没有真正确立企业在商业性矿产勘查中的主体地位，形成了“国家投资低效、社会投资受阻”的困境，一定程度上抑制了商业性矿产勘查的发展。
2.勘查权益保障体系不完善
一是相关的政策法规滞后。政策法规的稳定性、透明性等还不能完全满足商业性投资的要求。商业性矿产勘查的核心制度——矿业权的财产权地位不明确。二是矿业权管理不规范。矿业权市场法律法规和交易规则不健全，对现行的矿业权管理制度认识不统一，执行不到位。存在政府干预较多、审批不规范、地方保护主义严重、矿产资源管理秩序混乱等现象。三是政府的信息服务职能不到位。社会公众对“公益性地质信息不公益”的现象反映强烈；信息服务缺少服务程序、规范和标准，公众不易获得有关的地质资料，增加了商业性矿产勘查的投资风险。在各国引资勘查环境评估中，中国矿产勘查开发投资环境在世界各国排序中一直处于比较靠后的地位。
3.市场发育程度不高
（1）矿产勘查要素市场不发育。矿业资本市场缺失，非油气矿产勘查的投入规模偏小；专业技术服务市场和中介组织不发育，数量少，不规范。
（2）市场主体改革滞后。国有地勘单位和国有老矿山作为特殊的市场主体，继续依赖于旧的运行机制，对市场信号和市场调节不灵敏。我国符合完全市场主体要求的涉勘企业并不多，大多是事企混合运行的地勘单位。
（3）探矿权流转不畅。我国目前探矿权的流转不活跃，转让方式单一。商业性矿产勘查市场仍然是为“大而全”的国有地勘单位所垄断，缺少机制灵活、经营有进有退的中小型勘查公司和找矿人，整个矿产勘查市场缺乏活力。
二、对我国商业性矿产勘查发展的基本认识和建议
（一）基本认识和判断
1.以企业为主体、以市场为主导是矿产勘查应坚持的改革方向
通过建立商业性矿产勘查体制来解决资源保障问题，一方面，市场经济国家的实践证明，初级勘查公司与高级矿业公司的合理有效分工有利于实现矿业生产要素的优化配置。另一方面，也有国内油气勘查方面的成功经验。国内3大石油公司已经建立了商业性矿产勘查的成功运行机制，形成了勘查开发的良性循环机制。因此，关键是要确立企业在勘查市场上的主体地位，加快培育各种勘查要素市场。
2.我国商业性矿产勘查市场已经基本形成，关键是要进一步改善投资环境
商业性矿产勘查市场基本形成的标志是探矿权市场基本建立，社会投资超过国家财政投入，商业性矿产勘查的体制和政策环境初步建立。同时，要进一步改善矿产勘查的投资环境，尤其是要通过稳定完善法规，规范政府行政行为，加强市场监管，提高服务水平，降低勘查投资风险，明确投资者的预期。
3.现阶段商业性矿产勘查还不能满足资源保障的需求
首先，商业性矿产勘查的投入总规模偏小。2003年仅为32亿元，远低于90年代中期水平。其次，勘查资本的“国退民进”不同步。在1998年地勘队伍属地化后，国家资本大量退出了矿产勘查领域，留下的一小部分（地质大调查、资源补偿费、属地化后的地勘费中支持矿产勘查的费用）远不足以承担为我国矿业发展提供资源/储量支撑的使命。在社会资本没有大规模进入勘查领域的时候，如果国家资本退出，势必造成矿产勘查的急剧衰退。第三，商业性矿产勘查发展与资源需求迅猛增长极不协调。今后20～30年，我国正处于对矿产资源的需求旺盛期。但商业性矿产勘查市场的繁荣景象却尚未出现。近年来，国内矿产勘查少有重大突破，储量消耗快于储量增长，新发现矿产地趋于减少，资源接续压力增大，资源保障程度下降。
（二）对策建议
商业性矿产勘查的改革目标和方向，是按照完善社会主义市场经济体制的要求，努力建立与之相适应的商业性矿产勘查新体制、新机制。促进矿业资本市场、矿产品市场、矿产勘查劳务市场等要素市场的发育，建立市场起基础作用的矿产勘查与矿业运行体系和运行机制。建立促进商业性矿产勘查的法规体系。建立金融、财政、税收等调控体系。大力改善商业性矿产勘查的投资环境。
1.培育市场主体，促进商业性矿产勘查要素市场的发育
建立商业性矿产勘查的新体制、新机制，主要是深化地勘体制改革和矿业体制改革，重塑矿产勘查的市场供求主体，取消勘查、开采领域存在的“双轨制”，努力消除探采两方面的体制性障碍。适应生产力发展和矿产勘查规律的要求，合理设置商业性矿产勘查的企业资质条件，明确商业性矿产勘查市场只对企业主体开放，引导和吸引民营资本和外商投资进入矿产勘查领域，大力促进各种所有制矿产勘查主体的形成。深化矿产资源有偿使用制度改革，对不同所有制矿山企业使用矿产资源实行国民待遇。建立和培育勘查资本、劳务、中介服务等各类要素市场。
2.大力改善商业性矿产勘查投资环境
一要建立稳定的政策法律体系。建立清晰、透明、稳定的商业性矿产勘查法规，使投资者的权益预期明确。降低探矿权准入门槛，按国际惯例实行“早申请者优先”的原则授予矿业权。制定以鼓励为主的勘查政策，扩大商业性矿产勘查市场规模。建立探矿权转让、买卖选择权协议、并购、创业资本市场等制度，形成商业性矿产勘查的合理退出机制；确立探矿权的财产权地位，明确探矿权的有效权益保障。二要进一步规范矿业权管理制度和政府行政行为。严格审批程序，规范审批行为，严禁随意增加行政许可。规范矿业权收益管理，合理确定分配比例，明确使用方向。重点培育和规范矿业权二级转让市场，持续开展矿产资源勘查开采秩序治理整顿，建立统一、开放、竞争、有序的矿业权市场。三要加强行业管理。重点加强政府对商业性矿产勘查的宏观管理，制定矿产勘查产业发展政策，明确产业发展目标、产业发展重点、产业技术政策、产业组织政策、产业投融资政策、产业发展的保障政策等；加强勘查行业的市场监管，建立行业自律和诚信规则；加强行业协会和中介组织的建设。四要提供有效服务。加强公益性地质调查评价，发挥其对商业性地勘工作的引导和调控作用；规范信息服务的标准、程序，构建便捷的服务平台，提高服务效率，降低服务成本和费用。明确国家和地方的公益性信息服务机构。组织编制商业性矿产勘查规划和商业性矿产勘查投资指南。充分利用信息化手段，建立矿业权信息披露制度，建立矿业权监管信息系统，形成对政府和企业行为的有效约束机制。
3.实施国家重要矿产勘查支持计划
由于体制转型需要一个过程，在公益性地质工作与商业性地质工作分开运行的情况下，有必要建立国家战略性矿产勘查工作的新机制。以国家投资或补贴等形式，弥补市场机制的不足，作为对商业性矿产勘查市场的必要补充或引导调控，促进当前及今后一段时期资源瓶颈的缓解。同时，也可以此引导和促进地勘单位深化改革，促进发展。
需要研究建立财政资金支持商业性矿产勘查的合理机制。一方面，应该按照国务院关于投资体制改革的要求，建立新的投资体制和运行机制，原则上都应该按商业投资模式运作，提高财政资金的找矿成功率，用于调动所有涉勘企业找好矿、找大矿的积极性。另一方面，只要有商业性投资进入的，政府投资原则上就应坚决退出。
作者简介
贺冰清，中国国土资源经济研究院研究室主任，副研究员。

5. 论我国矿业权管理的市场化建设———地质找矿改革发展大讨论专题“矿业权管理”

王锋
(河南鑫相融有限公司)
“矿业权管理”讨论的要求，一是查找探矿权采矿权管理中不适应地质找矿改革发展、不适应矿业经济发展形势的突出问题和薄弱环节;二是研究进一步规范探矿权管理和加强紧缺矿种探矿权管理办法;三是研究论证完善探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法。
一、我国矿业权市场的建立
1997年1月1日《中华人民共和国矿产资源法》修正案实施，恢复了矿业权的财产属性，规定对其有偿取得并可以有条件地流转。这标志探矿权采矿权流转制度的建立，我国探矿权采矿权市场建设和探矿权采矿权评估迅速发展。1998年2月，国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》以及《探矿权、采矿权转让管理办法》，我国的矿业权制度开始进入实施阶段，矿业权市场也随之启动。矿业权市场是矿业权这种商品在交易和价值实现过程中所发生的经济关系的总和。在我国，矿业权市场分为一级市场和二级市场。我国矿业权一级出让市场由国家垄断，国家矿政管理机关根据需要和实际情况，依法采用行政授予、协议、委托、招标、拍卖、挂牌等形式出让矿业权。(个人、社会团体和政府机关不能作为探矿权，采矿权申请人;但个人申请开采用作普通建筑材料的砂、石、粘土等小型矿山采矿权除外)二级转让市场是有条件的竞争，是矿业权转让人和受让人为了各自的经营目的而依法进行的矿业权交易，是在两个或多个平等的民事主体之间进行的。
两个市场的建立，为矿业权这一特殊商品的流转提供了载体，使矿业权的商品属性得到了充分体现。
二、矿业权管理，推动“市场化”进程
矿业权一级市场是由国家有偿的，有期限的出让探矿权、采矿权的市场，其特征是矿产资源国家所有，国家垄断经营，由探矿权、采矿权主管部门依法直接将探矿权、采矿权出让给矿业权人。目前，我国从法律规定上缺少非排他性的普查找矿权和采矿权的优先保留权，这或许是造成我国目前一些省份普查找矿基础地质工作薄弱、过度炒卖探矿权甚至出卖虚假探矿权进行商业欺诈的主要原因，因为法律应规定在未达到普查找矿的一定工作程度之前不能批准授予探矿权。应该规定只有探矿权持有者才能从国家获得采矿权。
在我国，主要矿种的审批权集中在国务院有关主管部门和省级人民政府地质矿产主管部门，《中华人民共和国矿产资源法》明确了国务院和省级有关部门的审批权限。矿业权一级出让市场是国家以矿产资源所有者的身份，采用行政授予、协议、委托等非市场方式以及公开招标、拍卖和挂牌等市场方式出让的下列探矿权和采矿权:①尚未做过任何地质工作的处女地;②已做过地质工作，但原勘查许可证已过期，又未延续或保留的勘查区;③探矿权人申请注销或者被吊销勘查许可证的勘查区;④原探矿权人放弃优先权的矿产地;⑤原采矿权许可证已到期又未申请延续，申请注销或被吊销采矿许可证的矿产地。
根据我国《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定:“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”由此可见，探矿权和采矿权的取得必须遵循申请—审批—登记的取得方式。在以前，我国的矿业权出让大都采用行政无偿授予的方式，这种做法形成了长期以来矿业权人在矿产资源使用上的无偿性、无期限性、无流转性的状况，造成了矿业权人在勘查登记上的占地盘现象。
2003年6月11日，国土资源部又出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》来规范矿业权的出让市场，矿产资源管理部门开始注重通过市场经济中的价格杠杆和竞争机制，采取提高准入条件，对不同矿种、不同的成矿远景、不同的工作程度，相应的采用协议出让、招标、拍卖、挂牌等多种出让方式将矿产资源优化配置给优势企业，从而避免了矿业权人圈而不探、滥采乱挖、采富弃贫、浪费矿产资源的现象发生。这同时也推进了矿业权市场化的进程。
按照《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第七条至第十条的规定，对矿业权的出让按照以下不同情形区别对待:
(1)以招标、拍卖、挂牌的方式授予探矿权和采矿权。①国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地及国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地。②探矿权或采矿权灭失的矿产地。③国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块及主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产。④国土资源部、省级主管部门规定的其他情形。
(2)特别规定以招标的方式授予探矿权采矿权的情形。①国家出资的勘查项目。②矿产资源储量规模为大型的能源、金属矿产地。③共伴生组分多、综合利用技术水平要求高的矿产地。④对国民经济具有重要价值的矿区。⑤法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。
(3)禁止以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。①探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权。②符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域。③为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产。④探矿权采矿权权属有争议。⑤法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。
根据我国相关法律法规的规定，目前矿业权出让有批准申请、协议出让、招标、拍卖、挂牌等5种方式。
(1)批准申请出让矿业权，这是主管部门依法以批准申请出让矿业权的方式。是主管部门通过审查批准矿业权申请人的申请，按照评估确认的结果收取矿业权价款，授予矿业权申请人矿业权的过程。这种方式适用于空白地，也就是历史上没有投入普查工作、没有设置过矿权、非自然保护区和规划区，以及主管部门规定因特殊情况不适宜以协议、招、拍、挂方式出让的矿业权。批准申请落实是矿业权有偿出让制度的一种方式。其特点:非市场出让，申请在先。
(2)协议出让矿业权，这是主管部门依法以批准申请出让矿业权的又一种方式。是矿业权申请人的申请经批准后，与主管部门协商矿业权价款、使用年限、矿区范围、付款方式和时间，开发利用要求等事项，在双方达成一致意见的前提下，签订出让合同的过程。这种方式适用于法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情况不适于以招、拍、挂方式出让的矿业权。协议出让是一种特殊的出让方式，它具有行政审批要素，也有市场交易成分，它是落实矿业权有偿取得制度的一种形式。其特点是:非市场出让，没有竞争者。
(3)招标出让矿业权，这是政府对某矿产地有了明确的开发利用意图和规划条件后，主管部门在市场中寻求一个有利于实现政府开发利用计划的开发者而采取的一种方式。是主管部门就矿业权招标项目准备招标文件，发布招标公告或邀请函，投标人获得招标文件，进行投标、评标、择优选择中标人的过程。这种方式适用于大型、复杂的矿产地，要求开发者不但有足够的资金保证矿业开发最低投入，更需有较高的资质满足矿业开发的要求，并以资质优先的矿业权出让。其特点是:市场出让，多个投标人，择优选择中标人。
(4)拍卖出让矿业权。这是政府对某矿产地有了明确的开发利用意图后，主管部门依照有关规定组织竞买人竞价，以竞价结果来确定矿业权受让人的方式。是主管部门在指定的时间、地点、组织符合条件的有意竞买人到场，对出让矿业权公开叫价竞投，按出价最高者得的原则确定受让人的过程。这种方式适用于矿产品市场活跃、竞买者众多的一般矿业权出让。其特点是:市场出让，竞买人众，价高者得。
(5)挂牌出让矿业权。这是主管部门将拟出让矿业权的交易条件在矿业权交易场所挂牌公布，在公布期限内接受竞买人报价，根据挂牌期限截止时的出让价结果确定矿业权受让人的方式。是主管部门只需按挂牌公告规定的期限，将挂牌矿业权的出让起始价在指定的矿业权交易场所公布，就可以坐等竞买人报价，然后从容地接受、公布最新报价，并在挂牌期限截止时间内以出价结果确定受让人的过程。在挂牌期限截止前30分钟仍有竞买者要求报价，主管部门应以当时的挂牌价为起始价，进行现场竞价，出价最高且高于底价者为竞得人。这种方式适用于矿产品市场不太活跃，预测竞买人数不多的矿业权出让。其特点是:市场出让，竞买人可多可少，价高者得。
2006年国土资源部发出通知，对进一步规范矿业权出让管理作出规定。根据分类及出让方式，按照颁发勘查许可证、采矿许可证的法定权限，矿业权出让由县级以上人民政府国土资源管理部门负责依法办理。属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先，即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。申请出让按出让面积、投资大小分别由国家、省、市、县的各级国土资源管理部门办理。属于下列情形的，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权:《分类目录》规定的第二类矿产;《分类目录》规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。属于下列情形的，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权:《分类目录》规定的第三类矿产;《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失但矿产勘查工作程度已经达到详查(含)以上程度并符合开采设计要求的矿产地;《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。凡列入招、拍、挂的探矿权和采矿权由矿权所在地的县级国土资源管理部门收集资料上报市国土资源管理部门汇总;经省国土资源部门批准后，在省矿权交易中心按招、拍、挂程序进行交易。石油、天然气、煤成(层)气、铀、钍矿产资源的勘查开采，按照现行规定管理并逐步完善。国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;经省(区、市)人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目;国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。经批准允许以协议方式出让。
综上所述，我们不难看出在矿业权市场化进程中，地质矿产主管部门扮演着双重角色，一重是参与市场活动的民事法律关系的主体，该主体的主要任务就是按照国家有关法律法规的规定，通过招标、拍卖、挂牌等方式，在平等自愿的基础上将矿业权转让给受让人;另一重是规范市场行为的市场管理者，该主体的主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门这双重身份的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权益的正常实现。
三、矿业权管理规范“二级市场”，加快矿业权市场化建设步伐
矿权市场成熟的标志，应当是二级市场交易活跃、有序。
一级市场出让人是国家，二级市场转让人是矿业权人。出让人是根据矿业权登记管理权限确定的，出让矿业权的范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地和其他矿业权空白地。
随着加入世界贸易组织和经济全球化，我国将采取措施大力培育和规范探矿权、采矿权市场机制，搞活二级市场，促进矿产资源的有效流动和合理利用。国土资源部副部长寿嘉华说过，要千方百计提高市场配置探矿权、采矿权的比重，改变过去政府主导型行政授予矿业权，矿产勘查只投入不产出的状况，建立取之于矿、用之于矿的可持续发展机制。凡能进入市场配置的，原则上要停止行政审批授予;政府通过加强对矿业权一级市场调控，来控制市场需求，调节市场空间，要尽可能地采用招标、拍卖或协议委托等方式有偿出让。要努力搞活二级市场，对于依法有偿取得的探矿权、采矿权，要探索依法出售、市场交易、作价出资、股权转让等合理流转的新路子。
探矿权的转让，要求转让方和受让方都必须具有勘查单位资格证，或者与具有勘查单位资格证的单位组成勘查合伙人，才有资格进入探矿权市场进行探矿权交易，以保证探矿权获得者是以勘查、采矿为目的。例如河南省国土资源厅发出的《河南省国土资源厅关于进一步规范采矿权出让管理的通知》规定完成法定最低勘查投入工作量方可进行探矿权转让。使矿权生产质量有了明显提高，矿权炒作、漫天要价、假资料等不规范行为得到控制。
采矿权的转让，要求转让方必须出据具有储量审批资格的组织核实的保有储量报告和价款评估报告。受让方要有充足的资金、技术和管理能力经营矿山。大、中型矿山的采矿权转让还要提交由具有矿业权评估资格的中介机构出具的评估报告。
按照《中华人民共和国矿产资源法》第六条和《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第五条、第六条的规定，探矿权和采矿权的转让必须符合以下规定:
(1)探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。具体说来，探矿权的转让需要满足以下条件:①自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。②探矿权人已经完成了法律法规所规定的最低勘查投入。③探矿权属无争议。④探矿权人按照国家有关规定已经缴纳了探矿权使用费、探矿权价款。⑤探矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人的条件。⑥符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
(2)已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。总的说来，采矿权转让的条件与探矿权转让的条件基本相同，具体说来包括以下几项:①矿山企业投入采矿生产满1年。②采矿权属无争议。③按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税。④国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。⑤采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关采矿权申请人的条件。⑥符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
在实际的二级市场中，矿业权的流转主要采取以下多种形式:
(1)以招标或拍卖方式转让矿业权。这种方式是矿权人以矿业权交易市场为平台，委托中介机构发布公告。邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指委托中介机构发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。采用招标和拍卖这两种方式，可以最大限度地提升矿业权的市场价值，为转让人带来较高额的利润。
(2)协议转让，即企业之间通过签订购买和转让协议，将某企业的矿业权转让给另一个企业，并取得相应的转让收入。
(3)合资经营，即两个或两个以上的企业以矿业权为主体的资本联合方式组成新的法人实体对矿业权进行经营。
(4)联合经营，即两个或两个以上的企业进行地质勘查或开采项目的联合经营。
(5)兼并经营，即一个或几个拥有矿业权的法人被另一个法人吸收合并成一个法人。原来几个享有矿业权的法人的债权、债务均由合并后的法人负责处理。
四、地勘单位如何参与市场化竞争
地质矿产勘查是矿业权产生的源头，是矿产业的上游前端子产业。地勘单位的专业核心竞争优势是地质矿产勘查，矿业权是地勘单位生存发展的物质基础;矿业权的生产经营管理工作，贯穿于矿产业的各个环节;科学技术是矿业权生产经营管理的第一生产力，它直接影响着与矿业权紧密联系的矿产资源勘查成果的技术含量，以及矿业权商品的市场价值;矿业权商品的市场交易，实质是矿产资源勘查成果的交易;矿业权的生产经营管理工作是矿业权人的投入与再投入过程，其目的就是在最佳的经营阶段以最佳的经营形式通过矿业权市场获得最大的收益回报。
提高矿业权商品的附加值，获取最大的经济回报，地勘单位必须将科学技术作为矿业权生产经营管理工作中的第一生产力。矿业权市场中，矿产资源勘查成果是矿业权流通运转的载体，矿业权的市场交易，实质是矿产资源勘查成果的交易。地质矿产勘查成果是大量活劳动和物化劳动消耗后形成的产品，具有价值，被利用后能产生效益，具有使用价值。地质矿产勘查成果的市场价值，直接影响着矿业权商品的市场价值。应充分发挥和加强矿业权生产经营过程中科学技术第一生产力的作用。同一勘查区块内，虽然进行了相同的勘查投入，但是由于工作者技术业务水平的差异，对问题认识和工作方法的不同，必然会生产出不同市场价值的地质矿产勘查成果，从而导致其矿业权的价值差异。因此，地勘单位在矿产资源勘查靶区的预测、筛选和矿业权的取得以及勘查实施和经营管理的各个环节，要不断提高科技及管理人员的业务水平，调动他们的积极性，发挥他们的聪明才智。科技及管理人员的思维创新，地质矿产勘查和市场管理的新理论、新技术、新手段的创造性运用，研究区域成矿规律和当地的矿产资源规划，结合区域更大范围的矿产资源配置、原材料市场需求情况等进行分析判断，是不断形成和积累新的矿业权资产，盘活矿业权存量资产，提高矿业权商品附加值的关键。
地勘单位应继续保持传统比较优势，充分发挥核心竞争力，建立现代企业制度，提升企业知名度，创造企业文化。用“文化”打造品牌，用“文化”提高企业竞争力，用“文化”打入国际市场。要培养和造就大批适应社会主义市场经济体制、精通矿业权市场游戏规则的复合型人才。
五、小结
我国采矿权有偿使用制度实施较晚，而且是以一级(出让)市场为主导的，二级(转让)市场相对滞后，在采矿权出让过程中，各级矿产资源管理部门代表国家以维护国家矿产资源权益为目的，以其确认采矿权评估结果为交易价格，其中包含有政治、社会稳定的因素，还有政府对采矿权使用制度改革的期望等。因此，我国绝大多数采矿权交易价格在相当程度上可能不是纯粹的市场作用的结果。对于国家出资形成的矿业权的出让，实质是一种矿业权的转让，即国家以特殊民事主体身份，以收取矿业权价款的方式将特定的矿业权转让给申请人(或受让人)。目前国家相关部门已经明确提出停止矿业权行政授予，积极探索用市场方式配置矿产资源，逐步实行以招标、拍卖、挂牌等方式公开出让矿业权。

6. 矿产资源勘查开发投资管理

《中央地质勘查基金（周转金）管理暂行办法》（财建［2006]342号）规定，地勘基金是指中央财政在一般预算内安排的着重用于国家确定的重点矿种和重点成矿区（带）前期勘查的专项资金以及探矿权采矿权价款以折股形式上缴所形成的股权。地勘基金支持的矿产资源勘查工作程度原则上控制到普查，其中煤炭资源勘查工作程度可以控制到必要的详查。对可以全部由企业投资的商业性矿产资源勘查项目，地勘基金原则上不再投资。对地勘基金全额投资的勘查成果，除国家另有规定外，一律采用市场方式出让矿业权；对地勘基金与社会资本或其他资金合作投资的勘查成果，可以通过项目合同约定矿业权处置。合作投资的地勘基金项目，投资各方按投资比例分享权益。由地勘基金全额投资的项目，其矿业权出让收入中扣除留给勘查单位一定比例的收益后，由中央与地方按比例分成。

7. 民营矿业发展与商业性矿产勘查

当前，作为民营经济重要组成部分的民营矿业经济有了很大的发展，并在经济、社会发展中发挥了不可替代的重要作用。在2005年颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的推动下，将更加快其发展速度，民营矿业企业已成为市场主体之一。
一、我国民营矿业发展历程
我国民营矿业实质上早已存在，但对它的认识也是与时俱进的，这从政府部门矿产资源利用情况统计年报中可以得到反映；在1988年以前只单一的统计国营矿山企业情况；1989～1995年，除统计国有国营矿山外，还统计了集体、个体矿山开发利用情况；1996～1998年，统计科目改变为国有及其他经济类型大中型矿山和非国有及小型矿山，首次提出了按矿山经济类型统计，并首次把“非国有矿山企业”的开采利用情况列入政府部门正式统计工作；1999年以来，更明确按经济类型进行统计，且内容更加明细、丰富，它包括：国有企业、集体企业、联营企业、股份合作企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商投资企业、外商投资企业、其他类型企业。民营矿业经济在我国经济体系中已经有了自己相应的地位。
民营矿业是随着改革开放的深入、计划经济向市场经济的转变和相关法规体系的建立、完善而发展，基本上可以分为3个阶段：
第一阶段是1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布之前。民营矿业在中华人民共和国成立时就已存在，但在党的十一届三中全会前，基于当时的历史条件下，民营矿业仅以极少数的个体采矿和乡镇集体企业形式存在；在党的十一届三中全会后至《中华人民共和国矿产资源法》颁布前，进入改革开放初期阶段，这个阶段民营矿业发展的特点是无法可依，所有制形式单调，并在“大矿大开，小矿小开，有水快流”的政策鼓励下，民营矿业急速发展，如福建省当时一下就发展到3万多个，但主要仍以乡办民采（集体性质）的形式为主，同时，个体、私营企业形式开始无序发展，没有严格、规范的审批程序。
第二阶段是1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布之后到1996年第一次修正案出台之前。1986年，《中华人民共和国矿产资源法》正式颁布实施，在这个阶段各省、区、市依《中华人民共和国矿产资源法》及本省（区、市）具体实际，都制定了相关管理法规，开始大力宣传推行依法办矿，并要求必须办理或补办勘查、采矿许可证，依法持证办矿。同时，持续大力开展矿产资源管理秩序整顿，《中华人民共和国矿产资源法》的贯彻实施取得了显著成效。这个阶段民营矿业发展特点是：多种经济成分开始出现；民营矿业发展开始逐步纳入法制轨道，主流民营矿山企业基本依法办矿，但探矿权、采矿权仍是通过地矿行政主管部门审批授予，同时无证开采的现象仍然相当程度地存在；民营矿山企业得到迅猛发展，特别是在本阶段后期（1993～1995年）达到高峰，其作用开始显现；矿产资源开发秩序矛盾突出，整顿力度加大。
第三阶段是1996年《中华人民共和国矿产资源法》修正案出台之后。修改后的《中华人民共和国矿产资源法》明确了探矿权、采矿权有偿取得并依法有偿转让，以法律的形式肯定了矿业权的财产权和商品权的属性，特别是1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》和其他一系列规定、办法的出台，以及多年来《中华人民共和国矿产资源法》的宣传、实施，矿业发展环境的改善，使矿业权使用价值和交换价值在市场中运作成为可能。这个阶段的特点是：民营矿业发展环境得到很大改善；矿业权依法出让、转让制度开始运行，民营矿山企业对矿业权的认知有了极大的提高和重视，其矿业权的获得除行政审批外，还可以通过矿业权招标、拍卖、挂牌等方式取得，市场配置资源的作用开始显现，虽然仍存在非法勘查、采矿和矿业权非法转让，但这已不是主流；民营矿业经济形式和组织形式更加多样化；尽管还存在许多问题，如发展的极不平衡性[如各省（区）投资矿业量和质的差异性和在发展进程中一部分企业走上现代企业轨道，另一部分仍处于低水平状态]，但民营矿业已开始从数量型向质量提高方向转变并逐步进入依法、有序的发展阶段。
二、我国民营矿业发展的基本情况
（一）民营矿业开发的矿种及资源来源
民营矿业开发的矿种可达180余种，它与各地区的矿产资源分布特色相一致，与中小型矿床丰富程度相一致，从总体数量上看，目前民营矿业开发以非金属矿产为主，而金属矿产次之。非金属矿主要是：砂石、粘土、建筑石材（含饰面石材）、水泥灰岩、熔剂灰岩、白云石、萤石、煤、硫、石膏、盐矿、方解石、叶蜡石、高岭土及膨润土等粘土类矿物等；金属矿以铁、锰、铜、金、铅锌、锡、锑等为主，近年高效益金属矿产开发在增长。但许多省区非金属矿产产值都大于金属矿产产值，如据安徽省统计，能源矿产、金属矿产、非金属矿产的年产值分别是22.28亿元、4亿元及30亿元，非金属矿产年产值占民营矿业企业年产值的92.8%。
目前，民营矿业企业（除少部分非法无证开采外）均已通过申请审批或通过招标、拍卖、挂牌取得矿业权。根据民营矿业企业自身的条件和矿产资源条件，大部分民营矿业企业所开发的资源仍是国有矿山边缘零星资源或不适合国营矿山企业开采的小型矿产地或没有做过详细地质工作乃至没有做地质工作的矿产资源，特别是非金属矿产，如建筑石材等矿产。随着改革的深入，民营矿业企业实力、素质的提高，特别是矿业权市场启动以来，民营矿业投资和经济成分多元化局面已经出现，在矿业权市场上已可平等地获取矿业权，民营矿业资源来源状况正逐步改善，已经有少数民营矿业企业通过矿业权市场运作取得有规模且经详细勘查的矿产资源，这种情况逐步增多，同时，也有少数有实力的民营矿业企业开始自筹资金依法取得探矿权进行矿产资源的风险勘查，解决后继接替资源储备，不断扩大企业经营规模。
（二）民营矿业在经济社会发展中的作用
民营矿业已经历了一个相当的发展历程，随着改革进程和我国经济的快速发展，大环境的不断改善，现在民营矿业已形成一个巨大实体，在我国经济社会发展中发挥了重要而不可替代的作用。
1.民营矿业已构成我国矿业经济的重要组成部分，是一些矿产资源丰富地区经济发展的依托
据统计，全国民营矿业企业不仅数量上远大于国营企业，占企业总数的95.3%，而且在年开采矿石量、产值以及矿业就业人数上均超过国营企业，分别约占总数的74%、52%、63%。各省（区）由于矿产资源及经济社会发展情况不同，因此在上述几方面存在差异。许多矿产资源丰富，矿业经济发育省（区），矿业经济是其经济发展的支柱和依托，如安徽省池州地区，民营矿业543家，占该市矿山企业总数的97%，矿业产值占该市工业产值的25%，矿业、旅游业、农业并列为该市经济发展三大支柱；福建省泉州市，民营矿业年产值6亿多元，如果加上矿产加工业，每年产值达300亿元；广西的南丹、大新等县都把矿业作为支柱产业来发展，南丹县地方财政税收的70%来自民营矿业，大新县上交税金中60%是民营矿业提供的。民营矿业的发展，极大地带动促进地方经济、社会发展，对当地教育、交通等社会公益事业的发展也作出了积极的贡献。同时，还激活了当地资金、人力等各种资源潜力的发挥，带动各项服务业市场的发展。民营矿业的发展对各地区经济发展将发挥越来越重要的作用；民营矿业在有的矿业行业中也发挥重要作用，据有色金属管理部门统计，非国有经济成分占1/2以上。
2.民营矿业的发展对贯彻党的“三农”政策，增加贫困地区农民收入，发展农业经济，加快脱贫步伐，致使一部分人合法地率先富起来，又促使共同富裕政策的实现等方面都发挥了特有的作用
民营矿业的发展，提供了一大批就业岗位，特别是为农村富余劳动力就业找到一个很好的出路，缓解了社会就业压力。民营矿业企业用工制度灵活，形式多样，在当前很适合于农村人力资源作用的发挥，对促进社会发展和安定都起到积极的作用。如安徽铜陵朝山村是一个人多地少的小山村，全村290户，1123人，20世纪90年代初期人均年收入不过500元，1992年开始准备开发小金矿，1993年小规模生产，1998年年产黄金超万两，是“安徽黄金第一村”，全村500多闲散劳力得到安置，收入现已达人均年4800元，实现全村共同富裕，在该区树立了率先富起来的新形象，起到发展新农村的示范作用，同时推动了村镇建设。新村规划先进，建一流的学校、教育基地、农民公寓、别墅新村等，被授予“全国科教兴村示范村”、“农村生态村”、“全国精神文明建设先进村”等，现在继续以开矿为主，同时发展其他产业，成立了集团公司，向新的目标发展。
3.民营矿业的发展促进了矿产资源的充分利用
民营矿业发展对我国矿产资源特点的发挥起到的积极作用是不能忽视的，这主要表现为3个方面：一是大中型矿山周围的边缘矿、零星矿及残留矿柱等大中型矿山不能或不愿开采的矿，民营矿产予以充分开发。二是一些不需做详细地勘工作的矿产，如砂、石、粘土等非金属矿产民营矿业企业予以开发。三是小型矿床得到充分的开发，我国矿床的一大特点就是小型矿多，据不完全统计，小型矿床占矿床总数的2/3以上，从民营矿业企业大部分都是小型矿山企业的现象中可以找到它们的内在联系。据统计，全国矿山企业中国有企业仅占4.7%，而民营矿业企业占95.3%；在各种经济类型的矿山企业中，小型矿山企业（含小矿）占的比例都很大，从84.07%到99.92%（见表5一1）。这说明民营矿业企业是以小型矿（小矿）山企业为主，多是以小型矿床（点）为开采对象，使我国小型矿床多的特点得以充分发挥。在民营矿业中虽也有像福建紫金、内蒙古伊泰等大型矿业集团，但大部分仍是小而散的矿山企业，民营矿业对这上述几种类型资源的充分利用，是对资源保护和节约的贡献。
表5-1 我国小型矿山企业数情况表


4.民营矿业的发展，推动了商业性矿产勘查的发展
随着我国经济建设的快速发展，市场对矿产资源需求的旺盛，受市场和利益的导向，近年来民营企业进入矿业领域逐渐扩大，民营资本投入商业性矿产勘查的数量逐年增长，特别是2003年以来，据许多省（区）不完全统计，社会（主要是民营）资金投入商业性矿产勘查的数额占总投入额的50%以上，特别是煤、铁等社会需求大而资源丰富的省（区），如内蒙古、山西两省（区）民营资本占商业性矿产勘查投入总量的70%，2004年内蒙古自治区社会资本投入商业性矿产勘查达10亿元，其中绝大部分是民营矿业企业。
随着民营矿业的发展，一些企业逐渐壮大，有的成为集团公司，这些具有一定规模和实力的企业为扩大规模和后续发展接替资源的需求，开始投资商业性矿产勘查，如紫金、伊泰等集团一年都投入几千万元，一些中小民营矿业企业，如福建天宝股份有限公司每年从利润中拿出50%用于找矿；江西章源钨制品有限公司在收购一批钨矿小企业后，立即投入700万元找后备资源，安徽铜陵朝山金磁集团（原为村办小矿）有限责任公司就提出以地质为基础，把找矿放在首位，从1998年投资近千万元进入找矿勘查。
随着国家政策的放宽和法规的完善，民营资本还将以更快的速度进入商业性矿产勘查市场并推动其发展。
5.民营矿业的发展对矿业权流转制度和矿业权市场的发展、完善起到积极的推动作用
随着市场经济体制的完善，市场对矿产资源配置的基础作用的功能将进一步发挥。民营矿业企业是矿业权市场中最为活跃的主体。民营资本大量涌入矿产资源勘查开发市场，这就形成了对矿业权需求的增加，构成了矿业权市场运行的基础，在实行矿产资源有偿使用和矿业权流转制度后，特别是国土资源部推行矿业权“招、拍、挂”办法以来，民营矿业企业基本上是通过市场运作而获得矿业权，特别是具有规模和实力的矿业企业，十分重视对矿业权的更多获得和控制，以保证其后续的利益，如福建紫金集团用7种办法运作矿业权：一次性买断；收购企业股份；企业兼并；合作勘查开发；竞标；自行申请登记等，总之尽量多地掌控矿业权。
民营矿业的发展推进矿业权市场的繁荣，同时，也促进市场规范化的建设进程，它是不断推动矿业权市场发展、完善，形成良性循环机制的原动力之一。
（三）民营矿业发展中存在的问题
由于主客观条件和发展环境，民营矿业当前仍然存在许多问题，有的甚至是比较突出的。
1.“多、少、小、散、低”的特点在现阶段仍然比较突出
“多”是指矿业企业数量众多，据有关统计全国民营矿业占全国矿业企业总数的95%。
“少”是指具有规模经营、技术先进、管理先进的企业居少数。
“小”是指大部分民营矿山企业生产规模小，据统计资料，全国国有国营矿山企业年均产矿石量为十几万吨/个以上，民营矿业企业年均产矿石量仅2万余吨/个，相当部分个体企业生产能力还小于此数。
“散”是指矿山的离散度，由于资源及其他特点所致，民营矿业大部分散分布在广大山区和农村。
“低”，其所指内涵较多，主要指大部分民营矿业企业经营、管理水平低，家长式管理模式较多，个体、合作制企业较多，经营管理理念落后的企业多，粗放式经营；开采技术水平低，绝大部分企业没有或缺乏先进技术和装备，有许多还是采用最原始的采掘工具、方法，作坊式生产，技术结构不合理，大部分民企只生产初级产品，附加值低；企业员工文化素质低，人才缺乏，特别是专业技术人才，同时大量使用临时工、季节工等，技术队伍难以形成；矿产资源利用率低；企业及员工平均创造的工业产值低，也就是效益低，大部分与国营矿山企业以及民营矿业中较先进企业比较还有很大的差距。
2.矿产资源的浪费比较严重
民营矿业对矿产资源破坏和浪费负面影响是客观存在的事实，虽然国有国营企业中也存在矿产资源浪费问题，但民营矿业中问题较为突出，主要表现：缺乏规划、布局不合理、蚕食国营矿山资源、越界开采、大矿小开、以采代探、乱采滥挖、采富弃贫、采主弃富、“三率”低下、急功近利、掠夺式开采造成资源破坏和浪费现象较多，有的还比较严重，如据资料，当前民营煤矿回采率只有10%～15%，大量浪费煤炭资源；广西南丹县一些民营企业不仅在国有矿山外围采矿，而且在国有矿山已控制的生产作业区内大量盗采，如高峰矿100号矿体有700多吨矿石量，由于民采使其损失矿量达400万吨，实为罕见，等等。这在非金属矿方面表现更为普遍突出，无资料指导开矿，许多未经地质工作的非金属矿被分割开采等。
3.生态环境的破坏比较严重
由于许多民营矿山企业能力小，还有许多是贫困地区，加上生态保护法律意识淡薄，利益驱动的短期行为，以及管理不到位，自觉不自觉地以牺牲生态环境为代价获取经济利益，造成矿区塌陷、耕地森林草地破坏、水土流失、泥石流、水质污染、景观破坏等是相当普遍存在的现象，往往造成民营矿业主前面赚钱，后面留下一大堆环境问题由政府买单治理的不合理现象。虽然现在有些比较规范的民营矿业已开始重视环保与生产同步建设，但大部分企业仍无防治措施。
4.安全事故频发，隐患较多
许多民营矿山业主素质低，在眼前利益驱动下，忽视安全造成事故和事故隐患，问题是严重的，这在公开报道中有许多例子。
5.矿产资源开发秩序混乱的民营矿业占较大因素
矿产资源开发秩序，经过多次不懈地整顿逐步走上依法办矿轨道，但无证开采、越界开采、乱采滥挖、“以采代探”或“边探边采”、矿业权私下承包、非法转让、无序勘查开发现象严重存在，而这些现象主要是发生在民营矿业企业中。在有些地区仍较突出，不仅对资源、环境的破坏，同时，造成对投资软环境极大破坏。此外，有些企业自觉依法交纳税费意识较差，同时加之各方面原因，也难以监控。
三、对我国民营矿业发展的几点思考
（1）民营矿业随着经济建设理论和实践的突破，市场经济体制的建立，改革开放的深化，经济社会的快速发展，它的发展趋势良好，并已经成为矿业市场的主要主体之一，成为商业性矿产勘查主要投资主体之一。
①民营矿业具备了良好的发展大环境。首先是从党的十二届三中全会以来，在经济建设理论和实践上的一系列突破，特别是党的十六大报告又明确指出，在所有制上“坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展”，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，“各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，互相促进，共同发展”，特别是国务院关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见的实施。这为完善社会主义市场经济和民营矿业发展创造了最好的政策空间；二是社会主义市场经济体制建立和逐步完善，初步形成了统一开放与国际接轨的市场体系；三是相关的法规体系已初步建立，《中华人民共和国矿产资源法》及相关配套法规政策颁布实施，矿业权流转制度已经实施，矿业权市场已在建设发展中，矿产资源开发秩序得到好转，各类中介机构相应发展，基本上实现依法办矿；四是政府职能转变，宏观调控体系得到加强；五是国有矿业企业经营机制的转换和现代企业制度的建立，以及国营矿业企业的结构调整等，使其逐步适应市场经济的运行规律；六是我国已经加入世贸组织，有关规则同样适用于民营矿业的发展。民营矿业已经具备了发展的大环境。
②民营矿业在我国矿业经济中的作用和地位得到进一步加强。从前述可以看出民营矿业在我国矿业经济中的作用，无论矿山企业数、从业人数、矿石产量、产值等方面均已超过国营矿山企业并将进一步发展。在有些方面起到国营矿山不可替代的作用（见表5-2），对其存在的问题，既要重视克服，又要客观分析和看待，如对资源有其破坏的一面，又有建设的一面，有落后的技术，又有应用先进技术的企业，总之要在发展中扬长避短。
③在矿业权市场中开始显示其活力。随着相关矿业权市场运行的法规相继出台，探矿权市场交易活动日趋活跃，据调查统计，目前全国社会资金投入商业性矿产勘查的资金已经超过国家投入（包括中央与地方），有些省（区）社会投资高达70%左右，如山西、内蒙古自治区。而社会投资中大部分是民营矿业企业，目前民营矿业企业在矿业权市场上，已经逐渐显示出其活力和实力，而且还有进一步发展的势头。
（2）我国民营矿业在社会经济条件、法规政策条件、矿业资源条件以及民营矿业内在条件共同作用下，在发展和竞争中将不断整合、淘汰、升级，也将出现并将较长时间存在的大部分“大、少、小、散、低”矿山企业和从无序向有序、从粗放到集约的规模型先进企业同时并存的局面。前一种企业在不断的整顿、规范和严格管理下，也将得到质的改善，而后一类企业已经开始出现并将日渐增多，如福建紫金股份有限公司追求资本、市场、资源、人才的扩张和管理技术水平的进一步提升，成为国内外知名的矿业公司；内蒙古伊泰集团有限公司，该集团是2001年国有股退出成为民营矿业，现已发展成为总资产31亿元，2004年被国务院列为全国规划建设的13个大型煤炭骨干企业之一；江西崇义章源钨制品有限公司，收购原濒临破产的3个国营小矿，从投资矿产资源勘查扩大储量入手，延伸发展下游高技术含量产品，不断扩展市场，形成资源、经济效益双提高民营矿山企业；福建天宝股份有限公司原为房地产开发企业，近年投资矿业产业，从收购采矿权入手，现已形成勘查、开发一体化矿业企业，组建一支精干的地质找矿队伍，每年从利润中拿出50%来进行风险勘查，像这样的企业在不断增多，形成矿业权市场中一股推动力量，推动着商业性矿产勘查的发展。
表5-2 矿产资源开发利用主要指标统计表（1986～2002年）


（3）民营矿业企业投资商业性矿产风险勘查仍是少数。近年社会资金投资矿业勘查开发总体增长幅度较大，并已超过国家财政投入，这是事实，但据调查，民营矿业企业投资勘查的矿产地大多都是过去发现并曾经工作过，风险较少的或不需要做过多勘查工作的地表小矿，还有的虽取得“空白地”探矿权，但实质并不做地质勘查工作，或发动“群众”报矿或仅做路线踏勘，发现线索即开采“以采代探”，因此，从勘查登记项目并不能反映真实情况，实际上民营矿业对普查（预查）阶段投资极少，这应有清醒的估计。
（4）对民营矿业要加强管理、指导、服务与监督。鉴于民营矿业已成为矿业权市场的主体之一，并推动着矿业权市场和商业性矿产勘查的发展，对其加强管理、指导、服务与监督是十分必要的。但民营矿业这个群体中各种情况，如企业组织形式、生产规模、技术状况、资源配置、生产方式等差异太大，因此必须对其实施分类、分级管理，提出不同的运作规范，不能一把尺子量全部，国土资源部应把民营矿业全面纳入管理范畴，加大管理力度，采取强化管理与加强指导、服务、监督相结合的方式，鼓励、推动这个市场主体不断健康的发展。根据现状，当前应解决的要点是：根据新的情况进一步完善相关法规，既为民营矿业提供合法的发展空间，保护其合法的权益，也为对其实施管理和监督提供法规依据；继续推进矿业权流转制度，加强其市场建设，特别是明晰矿业权市场准入和退出条件和规范，要分类分级，特别是准入不能只以出价款多少而定；强化监督力度和机制，要坚持有法可依，有法必依，违法必究，加强执法监督力度，特别防止一些负面行为；建立和提供完善的服务体系，当前特别应整顿、规范中介评估组织，不然将失去其市场诚信。

8. 对我国矿权市场建设的思考

唐秀君
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
我国矿山企业目前正面临很大困境，原因是多方面的，其根本原因是高度计划经济体制下形成的单一国有企业以及与其相适应的运行机制。为了适应矿业生产力发展的要求，需要建立与社会主义市场经济体制相适应的矿业市场体系以解放和发展矿业生产力。当前，我国矿权市场建设处于初期阶段，存在很多问题，需要加快推进矿业市场体系建设，培育适应市场经济需要的矿业组织，加强矿山环境保护，建立可持续发展的矿业发展新模式。
一、原有高度计划经济体制对矿业发展阻碍分析
新中国成立初期，我国建立的矿产资源勘查和开发管理体制是高度计划经济体制的一个重要组成部分。矿产资源产业通过高度计划手段联系在一起，完成地质勘查——矿产开发的再生产循环。即地质勘查由国家财政投入，地质勘查成果通过无偿调拨的方式供矿山企业使用。这种模式曾支持我国建立和发展了庞大的地质勘查队伍和巨大的国营矿山企业群。随着形势不断变化，这种高度计划经济体制和与之相适应的运行机制，成为阻碍矿产资源产业发展的主要原因。
从社会再生产的总过程来看，地质勘查是为后续产业提供劳动对象，以增加社会财富的物质生产活动，它是国民经济不可缺少的重要环节，是社会总劳动过程的一个组成部分，位于矿业前端，是矿业再生产的起点。在计划经济时期，我国实行地勘业与矿业分离的管理体制，人为地割断了二者的联系，致使地勘单位只重视成果的数量，不关心成果的可利用性，造成一方面相当多储量积压，另一方面许多矿区资源紧张。地质勘查业与矿业的脱节，既影响了矿业的发展，又挫伤了地质勘查单位的积极性和主动性。
在原有高度计划经济体制下，地勘单位和矿山企业办社会也是一大特点。职工的养老、医疗、救济等都由企业负担，企业兴办初期，由于职工年龄低，企业的负担并不明显。随着企业的成熟，企业负担越来越重，以至不堪重负。“四矿”问题是旧体制下几十年积累起来矛盾的重要表现之一。由于矿业改革和开放的双滞后，“四矿”问题在社会主义市场经济的转轨期表现得愈发尖锐、复杂和严重。如“矿竭城衰”问题，矿山企业下岗人员、伤残人员和濒临关闭的矿山职工生活保障问题，矿区群体性事件等问题，都严重地影响着国家经济发展和社会稳定。
上述情况表明，旧的计划经济体制已阻碍了矿业生产力的发展，急需建立与之相适应的新型生产关系。
二、加快矿权市场建设的迫切性
矿产勘查活动是矿产开采的前期工作，由于从找矿勘探到开发利用是一个长周期，并非一个公司从找矿到开发利用全部由自己完成，而是存在社会分工。因此，应通过矿权市场，将矿产勘查和矿业开发联系起来，实现矿业资源的优化配置。矿产勘查阶段的投资，通过矿业权的形式沉淀下来，如果矿床勘查成功，矿业权资产以一定出资比例进入矿产开发投资（股本）。矿业权市场有序运作的前提条件是理顺市场主体的经济关系。在矿产勘查、开发过程中，矿产资源所有者凭借其资源所有权得到财产收益，矿产勘查投资者得到投资收益，勘查、开发的工程承包者得到相应的报酬。这样就按照市场规则，以经济效益为动机，通过矿业权纽带吸引各种生产要素投入矿业生产。
长期计划经济体制下，地勘队伍和矿山企业之间缺少矿业权市场这一桥梁联系。其后果是地质勘查力量不能与矿山企业很好结合，一方面，地勘队伍形成了自己勘查、自己开发的低水平简单再生产，由于地质工作市场需求不足，地勘经济的经济效益相对较差，导致地质人才的严重流失；另一方面，很多有生产能力的矿山企业，由于资源的消耗得不到高效补偿而难以维持再生产。由于矿业权市场和矿业资本市场尚不健全，地质工作和矿山企业的有效联系没有建立起来，二者处于举步维艰的困境。建立和完善矿业权市场，地勘企业、矿山企业可以通过矿业权市场纽带，顺利完成矿业再生产循环。
加快建立和完善矿业权市场，也是与时俱进，适应国际形势发展的迫切需要。经济全球化、贸易自由化以全球市场为依托。为了适应国际形势，中国必须加速建立和完善矿业权市场。通过矿业权市场，能够实现与国际市场接轨，在全球范围优化资源配置，分享经济全球化的利益。
三、我国矿权市场建设现状及存在问题分析
目前，影响我国矿业权市场的因素不仅有市场本身的因素，还包括矿山企业、地勘单位等方面。
1.矿业权市场建设不完善
我国矿业权市场还处于初期建设阶段，矿业权流转的配套制度，尤其是可以操作的实施细则还不够健全，矿业权信息系统不完善，矿业权评估等中介组织建设有待进一步加强，社会公众对矿业权财产属性认知程度不高，加之执法不严，矿业权侵权案件时有发生。结果造成矿业权市场很不活跃，转让形式相对单一，矿业权流转规模偏小。
众所周知，矿产勘查活动是矿产开采的前期工作，由于从找矿勘探到开发利用是一个长周期，并非一个公司从找矿到开发利用全部由自己完成，而是存在社会分工。因此，可通过矿权市场，将矿产勘查和矿业开发联系起来，实现矿业资源的优化配置。矿产勘查阶段的投资，通过矿业权的形式沉淀下来，如果矿床勘查成功，矿业权资产以一定出资比例进入矿产开发投资（股本）。由此可见，矿业权市场是矿业资本市场的重要组成部分，它补充和完善了矿业资本市场。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国矿业投资状况也有了很大改善，但风险勘查资本市场尚未形成。我国矿业融资存在的问题主要表现在：一是融资结构不合理；二是我国绝大多数矿业企业没有通过到股市筹集矿产勘查和开发资金，到国外上市融资的更少。
2.矿山企业存在的问题
矿山企业运行机制不畅，缺乏资源再生产补偿机制，产品单一，缺乏竞争力，经济效益不高，企业包袱沉重等是影响矿业权市场发育的重要原因之一。其中又存在3种情况，一是计划经济时期已经占有了大量矿产资源的企业，可以继续运行。二是资源已消耗殆尽的企业，加之经济效益较差，企业举步艰难。三是个别经济效益好的企业，可以用一部分自有资金，寻找接替资源或通过矿业权市场实现资源供给。从总体上看，我国国有矿山企业缺乏资源再生产补偿机制。目前，我国通过计划手段配置矿产资源的模式已经打破，矿产资源勘查开发的市场体系正在逐步形成。由于矿业改革滞后，矿产资源勘查开发市场体系还处于初期建设阶段，市场培育任重道远。
3.地勘单位运行机制问题
地勘单位运行机制不畅，结构不合理，精兵不精，缺少自我发展机制，资源产品没有得到优化配置，面临人才断层危机，包袱沉重也是影响矿业权市场发育的重要原因。当前，各地勘单位从发展地勘经济的目标出发，也在积极寻找和勘查（甚至利用自有资金）有开发价值的矿产地。发现矿床后，一是通过矿权市场流转。由于目前我国矿权市场不发育，勘查成果的成交数量有限，成交价格往往低于合理价格。二是自行开采，其中以金矿和非金属矿居多。由于地勘单位还没有成为真正意义上的企业，因此，这种开采规模一般较小，而且没有积累和自我发展机制，结果形成了地勘单位自己找矿、自己开矿的小循环以维持低水平开发利用的简单再生产。上述问题必然影响到矿产资源的发现和勘查效率，因此，急需一大批具有现代企业制度，以经营矿权为主的资源勘查公司。
综上所述，我国矿权市场尚不健全，难以满足矿业发展需要，地勘队伍和矿山企业之间缺少矿权市场这一桥梁联系。
三、政策建议
1.加快推进矿业市场建设
大力推进矿权市场建设和矿业资本市场建设是振兴我国矿业的重要举措。市场建设是一个系统工程，它不仅包括市场法律法规、政策体系建设，执法体系建设，信息系统建设，中介组织建设等整体推进，而且需要相关企业改革的同步进行，包括地勘单位企业化，矿山企业建立现代企业制度等。由此可见，市场体系建设是一个较长的过程，政府在其中的作用是通过制定宏观调控政策加速这一改革进程，争取以最小的改革成本，取得最大的改革成果。
在加强矿业市场服务体系建设方面，应重点加强矿产储量审查机构、矿权评估机构、矿业上市信息咨询和法律服务机构等中介组织建设，规范其执业行为。加速储量评估师、资产评估师、矿权评估师等具有执业资格的专业人才培养等。
在优惠政策方面，一是可以考虑建立矿山资源耗竭补贴制度。二是开展风险勘查上市筹资试点等政策措施。积极争取程序简单、上市成本较低的矿业上市特别计划。选择经济潜力较大的典型矿产勘查、开发项目（尤其在西部地区），引导、促进其上市融资。通过这些典型矿产勘查开发项目的不断积累和带动示范效应，促进矿业资本市场形成。三是实行勘查优惠计划。即建立矿产勘查基金，对于国家鼓励的矿产勘查项目，如战略性矿产，勘查基金按一定比例出资匹配，以激活矿产勘查市场。四是进一步研究细化矿山企业上市中土地使用权优惠政策。国土资源部已出台了矿山企业上市中土地使用权优惠政策，在一定程度上支持了国有矿山企业上市。建议继续针对矿山企业具体情况深入研究操作规范和细化标准，帮助企业解决上市中的困难。五是要进一步扩大对外开放，积极实施“引进来”战略，修改和调整矿产资源勘查开发的有关政策，创造公开透明的投资环境，吸引外商投资于我国的地勘和开采业。
2.培育适应市场经济需要的矿业组织
中国矿业发展必须有一批跨省区、甚至跨国的大型、特大型的矿山企业，而我国现有的矿山企业和地勘单位，还不具备条件，必须深化改革。按照现代企业制度要求，培育具有国际竞争力的产业集团，不但要在规模上扩大，更重要的是要建立现代企业制度。要鼓励打破行业界限，在地勘业、采矿业及其后续产业这一大产业链条中组建具有矿产品深加工的纵向一体化和具有多种矿产经营项目的跨地区、跨部门的横向一体化的现代化矿业企业集团。通过组建股份公司并上市融资，以资产纽带实现不同行业间企业的融合。组建具有国际竞争力的产业集团，应注重以下方面：①在现有产业组织基础上，实行优势互补，通过规范的公司制改革，组建产业集团，剥离不良资产，优化资源配置，建立现代企业制度；②吸收国内外大型集团进入矿业，把矿业和其他产业联合起来，形成多角经营；③改造现有地勘单位，有条件的要以省局为单元，建立矿产勘查开发企业，有的可组建人员精干的专业找矿队伍，到地质条件有利地区寻找矿产地，既经营矿产品，也经营矿业权。也可以改造成提供勘查劳务为主、多方面服务的勘查公司。
3.加强矿山环境保护
要牢固树立在保护中开发，在开发中保护的观念，本着“谁破坏谁恢复，谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，将矿山环境成本纳入矿业成本。要从我国的经济条件和科学技术水平出发，建立起矿山污染物的排放和环境恢复标准、基础标准及方法标准，使矿山生态环境恢复与成本核算具有科学依据。通过科技进步，降低成本，保护矿山环境。将矿山环境保护及其产业化研究，确定为优先支持领域。矿山环境保护及其产业化研究方面的研究内容很多，如矿床开采、选矿、冶炼、矿产资源综合利用、尾矿的再利用、土地复垦等。如果从广义上讲，还包括资源替代技术等，这方面的研究成果，不但能降低矿产开发利用的成本，而且可保护环境，有些方面的产业化，如尾矿再利用产业化，具有巨大的经济效益和环境、社会效益，是拉动经济增长的理想投资领域。因此，国家应当重点支持这些方面的研究，通过科研上的突破，带动环境的改善和经济效益提高。总之，政府要利用各种宏观调控手段，如法律、经济杠杆、行政手段等，制定有利于矿山环境保护的矿业优惠政策，保证在矿产开发的同时，保护好矿山环境。
作者简介
唐秀君，中国国土资源经济研究院，研究员。